三、“十三五”時期行政體制改革和政府自身建設(shè)的若干重點

　　從2016年起，中國進入“十三五”時期。“十三五”時期，行政體制改革和政府自身建設(shè)的大背景是處于全面建成小康社會的決勝階段。在全面建成小康社會決勝階段，中國經(jīng)濟面臨著下行壓力，為了更好地發(fā)展，需要推進行政體制改革和政府自身建設(shè)為其提供新動力。但這也同時表明，經(jīng)濟要發(fā)展，確實離不開搞好行政體制改革和政府自身建設(shè)。具體說，“十三五”期間行政體制改革和政府自身建設(shè)的重點，主要集中在以下七個方面。

　　一是推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展。這項改革任務(wù)包含的要點比較多：第一，要以敬民之心，行簡政之道，切實轉(zhuǎn)變政府職能、提高效能。第二，要繼續(xù)大力削減行政審批事項，并且注重解決放權(quán)不同步、不協(xié)調(diào)、不到位問題，對下放的審批事項，要讓地方能接得住、管得好。第三，要深化商事制度改革，開展證照分離試點。第四，要全面公布地方政府權(quán)力和責(zé)任清單，在部分地區(qū)試行市場準(zhǔn)入負面清單制度。第五，對行政事業(yè)性收費、政府定價或指導(dǎo)價經(jīng)營服務(wù)性收費、政府性基金、國家職業(yè)資格，實行目錄清單管理。深化價格改革，加強價格監(jiān)管。第六，修改和廢止有礙發(fā)展的行政法規(guī)和規(guī)范性文件。創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，及時公布查處結(jié)果。第七，推進綜合行政執(zhí)法改革，實施企業(yè)信用信息統(tǒng)一歸集、依法公示、聯(lián)合懲戒、社會監(jiān)督。

　　二是大力推行“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”、推進政府信息化建設(shè)。2016年的《政府工作報告》指出，“加快政務(wù)信息化建設(shè)，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。” “互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”說起來是信息化建設(shè)，但實質(zhì)是一種國家能力的建設(shè)，對政務(wù)公開、政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制變革具有重要推動作用。現(xiàn)在，整個互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也更加發(fā)達，以這為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)正在深刻影響著經(jīng)濟社會生活。多年來，政府在信息化建設(shè)方面投入力度不斷加大，許多政府部門硬件設(shè)備獲得極大改善，但在農(nóng)村、基層和偏遠地區(qū)硬件設(shè)備則相對薄弱。加快信息化建設(shè)更為重要的問題在于，必須解決部門利益阻撓，使得信息內(nèi)部掌握而不對外公開，從而造成信息孤島現(xiàn)象。還要調(diào)整信息建設(shè)機制，克服以部門為中心的信息建設(shè)導(dǎo)致不能互聯(lián)互通，對軟件開發(fā)和系統(tǒng)維護不重視的問題。2015年8月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，確立了把政府大數(shù)據(jù)建設(shè)和創(chuàng)造健康發(fā)展的大數(shù)據(jù)作為核心內(nèi)容，指明了信息化建設(shè)的基本方向。

　　三是推進大部制改革，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置。大部制改革是一個系統(tǒng)工程，不僅是橫向，也包括縱向改革；不僅是中央的政府機構(gòu)的改革，也是包括各個地方政府在內(nèi)的行政機構(gòu)改革。大部制改革，不光是整合幾個部門的事情，在地方搞大部制，主要還涉及到國家現(xiàn)行行政層級比較多的問題。現(xiàn)在中國大陸有31個省區(qū)市，有的省管上百多個縣，最多的有一百五六十個縣，目前提出的省直接管縣(市)，就是想裁掉地級市這一級的行政管理層級，從而減少一個行政層級。但是，按照現(xiàn)有的國家行政區(qū)劃設(shè)置，省級政府搞了大部制改革后，又怎能管得過來。一個省通常管轄四五十個縣還可以，要是管轄了七八十個甚至一百多個，就不一定能管過來和管得好了。因此，十八大報告提出，要優(yōu)化我國的行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，在有條件的地方逐步探索省直接管理縣(市)改革，推進和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。

　　四是加快和加大力度建設(shè)“四個政府”。2016年的《政府工作報告》指出，“加強政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平。”要“建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。” 這里講到的“法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府”就是“四個政府”建設(shè)的問題。首先，要建設(shè)法治政府。法治政府就是要做到“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”這24個字。要堅持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。其次，要建設(shè)創(chuàng)新政府。創(chuàng)新政府包含兩層含義，其一是政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展的立足點，現(xiàn)在必須放在創(chuàng)新驅(qū)動上面，而不能靠過去的資源投入、資金投資，應(yīng)轉(zhuǎn)向主要靠創(chuàng)新驅(qū)動。當(dāng)今世界，各國競爭優(yōu)勢也主要是競爭創(chuàng)新的優(yōu)勢。其二是政府的自身建設(shè)也是這樣，唯有通過創(chuàng)新，才能降低政府成本，提高政府效能，既要解決政府在創(chuàng)新發(fā)展中存在的資源不足、動力不足等瓶頸問題，更要解決政府在創(chuàng)新中存在著體制機制弊端的問題。第三，要建設(shè)廉潔政府。廉潔政府就是要求堅持依法用權(quán)，尚儉戒奢，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。認真貫徹落實黨中央八項規(guī)定的精神，堅定不移地走群眾路線，堅持不懈地糾正“四風(fēng)”，繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院的“約法三章”，對腐敗分子零容忍、嚴(yán)查處，無論腐敗行為是出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，還是發(fā)生在群眾身邊，都要嚴(yán)加懲治、絕不留情。第四，要建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府就是堅持主動作為，狠抓落實，千方百計為群眾著想，切實做到勤政為民。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，人的精神面貌要有新狀態(tài)。各級政府公務(wù)員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要始終把為人民謀發(fā)展、增福祉作為最大的責(zé)任，始終把現(xiàn)代化建設(shè)的使命扛在肩上，始終把群眾的冷暖憂樂放在心頭。各級政府要切實履行職責(zé)，狠抓落實，創(chuàng)造性地開展工作。

　　五是推進政府廉潔履職和反腐敗斗爭。在整個“十三五”時期，反腐敗斗爭仍然面臨著十分嚴(yán)峻的形勢，國家不僅要繼續(xù)清除腐敗的存量，更重要的是要把遏制腐敗的增量。不讓腐敗產(chǎn)生，這才是根本的目的。要達到這個目的，必須堅決走制度反腐的道路。第一，要確定制度反腐的根本措施，即形成和建構(gòu)“不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不”制度反腐體系。第二，要落實履行黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任，嚴(yán)厲整治各種頂風(fēng)違紀(jì)的行為。全面從嚴(yán)治黨要講責(zé)任制。現(xiàn)在，新出臺的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，“不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任或者履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力，造成嚴(yán)重損害或者嚴(yán)重不良影響的，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。” 各級政府的負責(zé)人，要切實承擔(dān)起黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，凡是失職失責(zé)者，必須受到紀(jì)律的懲處。第三，要加強行政監(jiān)察工作，推進審計監(jiān)督的全覆蓋。以減權(quán)、限權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管等舉措，減少尋租空間，鏟除滋生腐敗的土壤。第四，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)持續(xù)深入發(fā)展，特別向基層延伸，糾正侵害群眾利益的各種歪風(fēng)邪氣，懲治腐敗、除惡務(wù)盡。

　　六是堅決處理為官不為，克服庸政懶政怠政。官員不作為、庸政懶政怠政的問題，2015年《政府工作報告》中就指出了，對工作不力的，要約談?wù)]勉；對為官不為、懶政怠政的，要公開曝光、堅決追究責(zé)任。2016年《政府工作報告》又強調(diào)指出，“健全督查問責(zé)機制，堅決整肅庸政懶政怠政行為，決不允許占著位子不干事。” 當(dāng)前，在行政體制改革和政府自身建設(shè)中，治理工作不力、為官不為、庸政懶政怠政，成了一個迫切需要回答和解決的問題。政府中確實有不少官員勤奮奉公，追求創(chuàng)新，但也確實有不少的官員思想境界不高、安于現(xiàn)狀、樂于守成，甚至精神萎靡不振、疲疲塌塌、出工不出力。這后面一部分人或者工作不上心，多一事不如少一事；或者感嘆現(xiàn)在當(dāng)官沒好處，整天得過且過，事情拖著磨著，變相地“不給好處不辦事”；或者不敢擔(dān)當(dāng)，怕惹問題，怕遭非議，遇到矛盾躲著來，碰到困難繞道走，不愿得罪人，充當(dāng)老好人。進一步整肅和解決官員庸政懶政怠政的問題，必須采取有力的舉措：第一，要把公務(wù)員和干部勤政務(wù)實、干事創(chuàng)業(yè)的精神動力激發(fā)起來，增強公仆意識、責(zé)任意識。第二，要把公務(wù)員和干部勤政務(wù)實、干事創(chuàng)業(yè)的物質(zhì)動力激發(fā)起來，重視和解決公務(wù)員個人利益問題，切實解決公務(wù)員收入過低、干事創(chuàng)業(yè)效益與其物質(zhì)待遇不相稱的問題。第三，要有效激發(fā)公務(wù)員和干部勤政務(wù)實、干事創(chuàng)業(yè)的動力，還要讓制度釋放出巨大能量。必須營造良好的從政環(huán)境、政治生態(tài)和干事創(chuàng)業(yè)的寬松氛圍，要健全激勵機制和容錯糾錯機制。凡是在改革中出現(xiàn)失誤的，只要不是為了私利，就要寬容失誤，為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，使他們心情愉悅，敢于擔(dān)當(dāng)，愿干事、敢干事、干成事。

　　七是促進各項行政制度的更加成熟定型。1992年鄧小平在南方巡視時指出：“再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。” 按照這樣的時間表，必須在2020年左右完成此項任務(wù)。一是要成熟定型行政領(lǐng)導(dǎo)制度。國務(wù)院是中國最高國家行政機關(guān)，實行總理負責(zé)制，在各級地方人民政府機關(guān)中，也普遍采取首長負責(zé)制。完善這項制度，既體現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)，又利于分清職責(zé)、快速高效地實施行政領(lǐng)導(dǎo)。二是成熟定型行政立法制度。行政立法可分為制定行政法規(guī)和制定行政規(guī)章兩種，完善這一制度有利于在職權(quán)范圍內(nèi)制定的規(guī)定、辦法，有力地推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。三是成熟定型行政執(zhí)行制度。必須保障嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，對于關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域，要加大執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法和刑事司法緊密銜接機制，完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，落實行政執(zhí)法責(zé)任制和糾錯問責(zé)機制。

　　（來源：《南海學(xué)刊》2016年第2期）