作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所　吳平

　　法治是安邦固本的基石，是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要條件和重要特征。建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的革命性變革，要實(shí)現(xiàn)這樣的變革，必須善于運(yùn)用法治思維和法治方式來構(gòu)建健全的法律制度體系，推進(jìn)體制機(jī)制變革，提高執(zhí)政能力和水平，建立公眾對(duì)于法律的信仰。“生態(tài)法治化”既是依法治國(guó)的必然要求，也是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。

　　法治的合法與正當(dāng)價(jià)值有助于達(dá)成生態(tài)治理共識(shí)

　　法治是現(xiàn)代文明國(guó)家的標(biāo)志，法治是規(guī)則之治，要求實(shí)行良法下的善治，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定良好的法律”。從立法來看,法律制定經(jīng)提出草案、征求意見、審議、表決等程序，是廣泛匯集民意、凝聚社會(huì)共識(shí)的過程，促使社會(huì)公眾采取自覺行動(dòng)參與治理。

　　“徒法不足以自行，良法還需良吏”。然而現(xiàn)實(shí)中在一些地方，執(zhí)法不公、亂作為、不作為等問題仍然存在，懶政、怠政、暴力執(zhí)法等治理方式往往會(huì)引起人們的質(zhì)疑，甚至反抗，從而良法不行，治理遲滯。2016年1月，最高人民檢察院發(fā)布了15起檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟典型案例中，有7個(gè)地方環(huán)保局和3個(gè)地方國(guó)土局因怠于履職被通報(bào)。2016年中央第一批環(huán)保督查8省掀起問責(zé)風(fēng)暴，已有近千人被問責(zé)，可見惡行并非無存，良吏尚需培養(yǎng)，完善執(zhí)法人員素質(zhì)，對(duì)實(shí)現(xiàn)法治的正當(dāng)價(jià)值至關(guān)重要。

　　公正是法治的生命線。只有依靠法治方式化解矛盾,解決利益沖突，構(gòu)建理性、和諧的社會(huì)環(huán)境，才能使社會(huì)成員自覺守法，從而形成法律信仰。民眾對(duì)政府治理行為的認(rèn)同、支持、服從，并不是出于功利主義的陽奉陰違，也不是由于“明知不對(duì)，少說為佳”“明哲保身，但求無過”的消極服從，而是出于對(duì)政府生態(tài)法治的合法性和公正性的內(nèi)心確信。

　　法治的規(guī)范和可預(yù)期屬性有助于明確生態(tài)治理旨向

　　“法律不明確，等于無法律”。規(guī)范性是法律語言的基本追求。法律的規(guī)范性載負(fù)著法的基本的價(jià)值，包括：自由、秩序、效率等。相較于各種政策文件，法律既能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)國(guó)家有關(guān)生態(tài)治理的旨向和精神，消弭理解上的各種分歧，又能夠清楚劃定生態(tài)治理過程中各個(gè)主體的權(quán)力（利）邊界，切實(shí)把“權(quán)力關(guān)在籠子里”，從而保障公民的權(quán)利。應(yīng)該按照下位法必須符合上位法的原則，對(duì)生態(tài)治理的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行“立改廢”。

　　規(guī)范性文件具有反復(fù)適用性和普遍約束力,是各級(jí)政府實(shí)施行政管理的重要抓手。但是，當(dāng)前一些政府部門法治觀念淡薄，制發(fā)規(guī)范性文件程序不明、要求不嚴(yán)，導(dǎo)致“紅頭文件”泛濫，內(nèi)容不規(guī)范、無力監(jiān)管、政策無法落地。必須以法治方式規(guī)范“紅頭文件”，加強(qiáng)備案審查制度，把規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違法的規(guī)范性文件。嚴(yán)格規(guī)范性文件的制定程序，在制定規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)廣泛聽取各方面意見，增加透明度。提高“紅頭文件”的執(zhí)行效率，做到“無事不發(fā)文，發(fā)文必落實(shí)”。

　　合理的預(yù)期來自于法治。法治使人們?cè)谝勒辗ǘǖ摹坝螒蛞?guī)則”行事的同時(shí)，對(duì)結(jié)果有一定的預(yù)期。要不斷總結(jié)生態(tài)治理的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化法治思維，把一些成熟的做法和具有普遍適用性的習(xí)慣規(guī)則上升為法律規(guī)范，形成一體遵行的效力。

　　法治的整合與協(xié)調(diào)作用有助于提升政府治理水平

　　生態(tài)治理失靈往往是由于政府部門間職責(zé)不清、地區(qū)間利益不均等因素造成。當(dāng)前從中央到地方，具有生態(tài)治理職責(zé)的部門諸多，分散在發(fā)改委、環(huán)保、國(guó)土、工信、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、海洋等多個(gè)部門。在實(shí)踐中，生態(tài)治理涉及到多個(gè)部門，而各部門間權(quán)責(zé)不明確、交叉乃至沖突，加上跨區(qū)域、跨流域等“條”和“塊”不對(duì)稱因素，經(jīng)常出現(xiàn)“多龍治水”“多龍治海”“海洋部門不上岸、環(huán)保部門不下海”的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境作為公共物品，具有很強(qiáng)的外部性，地方利益分割制約了系統(tǒng)性、整體性的生態(tài)治理體系構(gòu)建和落地實(shí)施。

　　法治的本質(zhì)是對(duì)權(quán)力的規(guī)范和對(duì)權(quán)利的保護(hù)。有效的生態(tài)治理需要用法律的形式明確劃定各部門的職責(zé)，以此作為治理的依據(jù)，避免職責(zé)交叉而相互推卸責(zé)任；建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的績(jī)效考核體系，使得責(zé)任意識(shí)強(qiáng)化、治理積極性提升；完善部門協(xié)作機(jī)制，加大溝通協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)山水林田湖共同體治理。允許政府基于法治理念創(chuàng)新治理方式并給予自由度，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)管理模式的不足，實(shí)現(xiàn)“帶著鐐銬跳舞”。

　　法治的救濟(jì)和懲罰功能有助于環(huán)境修復(fù)和生態(tài)治理

　　“有權(quán)利必有救濟(jì)”“有損害必有賠償”是法治社會(huì)的基本準(zhǔn)則。生態(tài)治理法治化的重要功能就在于對(duì)環(huán)境侵害進(jìn)行有效的救濟(jì)和補(bǔ)償。通過建立合理的環(huán)境損害賠償機(jī)制，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，確保污染受害者獲得合理賠償，從而責(zé)任共擔(dān)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破除“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范、損害賠償資金核定等基本問題。

　　法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性，使其具有一般性政策所不具有的威懾力。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保部門按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施和手段，被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。建立生態(tài)環(huán)境法治“高壓線”，強(qiáng)化責(zé)任追究力度，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲罰和制裁會(huì)起到震懾效果，從源頭上有效減少生態(tài)破壞。

　　法治的民主與開放特性有助于公眾參與生態(tài)治理

　　民主參與是法治的生命。法治的權(quán)威性是公眾參與的保障，而民主與開放的特性又為其注入了活力。權(quán)利主張是公眾參與政治的基本環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境與每個(gè)人息息相關(guān)，隨著民眾權(quán)利意識(shí)的高漲，參與決策的要求異常強(qiáng)烈。近年來，各地接連發(fā)生的反PX項(xiàng)目、高鐵線路、垃圾填埋場(chǎng)等的環(huán)保類群體性事件。“歡迎建設(shè)，但請(qǐng)遠(yuǎn)離我家后院（Not－In－My－Back－Yard）”，“鄰避運(yùn)動(dòng)”頻頻發(fā)生，根本原因在于缺乏有效的溝通機(jī)制，缺乏發(fā)育成熟的社會(huì)組織運(yùn)作系統(tǒng)，缺乏合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。

　　化解“鄰避”困局，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，提高地方政府生態(tài)治理能力，建立多元化的溝通平臺(tái)，從而形成有效的溝通機(jī)制，探索合理的利益補(bǔ)償方式，使不同利益主體求同存異，依法實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。創(chuàng)新性提升政務(wù)公開化程度，完善治理過程的公示，力求每一個(gè)治理階段都實(shí)現(xiàn)有效溝通，從而化解老百姓對(duì)政府的“信任危機(jī)”。社會(huì)組織是“鄰避運(yùn)動(dòng)”的預(yù)警者、公眾權(quán)益的代言人，具有天然的社會(huì)公信力與媒體影響力。社會(huì)組織要合理引導(dǎo)公眾表達(dá)利益訴求，并通過制度化的渠道和政府溝通，充分發(fā)揮“政民橋梁”的作用，力求把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，避免“小不滿而亂大謀”——因公眾不滿情緒逐漸累積而誘發(fā)群體過激行為。積極探索合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，本著“誰受益、誰付費(fèi)，誰受損、誰受償”的原則，讓受損的少數(shù)人獲得形式多樣、“授之以漁”的合理補(bǔ)償，努力通過補(bǔ)償機(jī)制平衡各方利益關(guān)系，進(jìn)而助推生態(tài)治理的全過程。