作者：中國政法大學民商經濟法學院　張　東

　　從2012年出現在北京、杭州的街頭巷尾,到2016年國務院辦公廳、七部委出臺專門立法,專車載著夢想顛簸前行的四年,也可以說是“車在囧途”。而這四年,恰好也是經濟新常態背景下我國全面深化改革的四年。在此意義上,專車就不再僅僅是一個孤立的個案,而是觀察中國宏觀經濟與法治改革的微觀、具體而又鮮活的本土樣本。在爭議、喧囂與紛爭退潮之后,我們再來回顧專車事件,總結經驗,提煉規律,對于中國未來的經濟發展與法治進步,或許具有滴水藏海的鏡鑒意義。

　　專車等破壞式創新,會破壞掉舊有經濟結構或技術條件下的既得利益,因而會遭致既得利益的阻力。增量賦權,即在不直接取消既得權利的情況下,通過法治改革,賦予其他民眾以平等權利,是解決新舊利益沖突的合理路徑

　　專車的興起符合當下萬眾創新、大眾創業的潮流。從萬眾創新的角度來看,專車服務其實是出租車營運技術的創新,有助于緩解出租車與乘客之間的信息不對稱,降低交易成本,提供個性化、高品質、便捷性的服務,促進出租車行業的轉型升級。從大眾創業的角度來看,盡管尚存爭議,但專車有助于閑置資源變現,也是一種大眾創業,符合當下的創業潮流。

　　然而,創新往往是熊彼特所說的“創造性破壞”,會破壞舊有經濟結構或技術條件下的既得利益,因而會遭致既得利益的阻力。自20世紀90年代以來,政府通過出租車經營權審批控制出租車數量的管制方法,失于簡單,客觀上導致經營權成為稀缺資源。在此情形下,擁有稀缺牌照的出租車公司或部分車主,成為了壟斷經營的最大受益者與既得利益者,引發打車難、黑車、“份子錢”、尋租腐敗等難題。在專車出現之前,出租車行業的利益沖突集中于出租車管理者與出租車司機圍繞著管理費的博弈。專車的出現使得出租車行業的利益博弈趨于復雜,表現在以下三個方面:一是沖擊政府交通管理部門的特許經營權的行政審批權力,也同時帶來稅費流失、不公平競爭、交通安全等隱患；二是降低出租車公司或者部分車主既有特許經營權的經濟利益；三是擠壓傳統出租車運營模式下出租車司機的市場份額。

　　從法律的視角分析,法律權利的本質是利益,利益的沖突可以轉化為權利沖突。在現代社會,政府權力的行使會帶來利益的創造與分配問題,深刻影響市場主體的發展。市場主體是否具有共享這些利益的平等機會,則影響到市場競爭的公平性。比如,政府對出租車市場的準入管制蘊涵著巨大的利益,外在表現為出租車經營牌照成為一種新型的財產。據報道,早在2008年,浙江省溫州市一張出租車經營證(牌照)已經升值到140萬元。專車之爭的核心在于新興市場主體是否享有出租車市場準入的平等的發展機會。因此,出租車牌照既有者的特許經營權可以概括為既得權利,新興市場主體的權利可以概括為發展權利。前者是一種實然的權利,后者是一種應然的權利,權利客體則是無形的發展機會。

　　增量賦權是解決既得權利與發展權利之沖突與配置的合理路徑。增量賦權的權利配置思路是:當既得權利損害社會公共利益之時,在不直接取消既得權利的情況下,通過法治改革,賦予既得利益群體之外的社會一般民眾共享發展機會的平等權利。這一思路不直接觸及既得利益,因而推行阻力較小,既可培育新的利益增量,促進發展機會的公平享有,激發市場主體的經濟潛能,亦可以新的利益增量對既得利益構成競爭,帶動既得利益的改革,兼具經濟效率與社會正義之效。公民平等的參與權利則是增量賦權的保障機制。

　　家庭聯產承包責任制是增量賦權的一個典型例證。人民公社制度造成城鄉之間、農村內部之間的利益固化,也抑制了農民的勞動積極性,引發以小崗村為代表的自發的包產到戶。面對包產到戶的自主創新,我國在不直接取消人民公社制度的情形下,以立法方式承認包產到戶的合理性與合法性,賦予8億多農民以土地承包經營權,“交夠國家的,留足集體的,剩下都是自己的”,極大地調動了農民的生產積極性,推動了農村經濟的迅速發展,被小平同志譽為中國農村改革的“第一次飛躍”。在家庭聯產承包責任制得到共識之后,人民公社制度在1984年被正式廢除。這一制度變遷其實是在不直接取消人民公社體制下既得利益者的既得權利的情況下,通過家庭聯產承包責任制的制度創新,賦予農民以共享發展機會的平等發展權利,激發了農村經濟發展的活力,并且帶動了既得利益、既得權利與舊制度的改革,是增量賦權的典型。

　　專車的鯰魚效應,及消費者、學者、新聞媒體等社會主體自下而上的努力,與政府自上而下的推動相結合,共同形成了國家與社會的良性互動,并最終推動專車新政的形成,達成兼顧不同利益主體的包容性制度框架

　　2016年7月28日,出租車行業改革的兩份文件《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(下稱《指導意見》)、《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》),終于出臺了,較之于《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》,在立法理念、制度安排等方面進步顯著,成為全球范圍內第一個通過國家級立法規范網約車發展的國家,因而贏得普遍贊賞,被譽為“專車新政”。以“增量賦權”的思路進行觀察,專車新政實質上是以立法的方式,賦予新興市場主體平等的發展機會與發展權利,協調利益關系,帶動整個出租汽車行業的轉型升級。