一、農民住房財產權抵押權的標的物：“房地一致”抑或“房地分離”

　　在展開農民住房財產權的抵押規則之前，有必要明確的是：用于抵押的財產是農民住房的所有權、宅基地使用權抑或是兩者的結合？目前現行法上就這些財產充任抵押物究竟有哪些限制？實踐中的探索又是如何突破現行法的限制？下一步的政策設計又應該采取什么態度？

　　(一)現行法之下的“房地”關系及其適用于農民住房財產權抵押時的困境

　　我國實定法上，“建筑物及其他地上附著物”與“建設用地使用權”屬于不同的財產類型，建筑物的所有權獨立于建設用地使用權，但建筑物在物理狀態上無法脫離于其所依附的土地而獨立存在，④兩者必須相互結合，才能發揮其經濟作用。為避免權利沖突、簡化交易關系、節約交易成本、穩定社會秩序，我國法上采取了“房地一致”原則，明定建筑物應與建設用地使用權一并處分，⑤實行“房隨地走”、“地隨房走”的雙向一致。值得注意的是，這些規則均只適用于建筑物與其占用范圍內的建設用地使用權之間的關系。農民住房與其占用范圍內的宅基地使用權之間的關系，是否適用或準用“房地一致”原則，不無疑問。

　　根據我國物權法的規定，“宅基地……等集體所有的土地使用權”不得抵押(第184條第2項)，但同時規定“建筑物及其他地上附著物”可以抵押(第180條第1款第1項)。如此就形成了在宅基地使用權不能作為抵押物的情況下，其上的農民房屋所有權(屬于“建筑物”)是否可以抵押的爭論：這些規定“到底是指農村住房抵押時，宅基地使用權無須一并抵押，還是想通過禁止宅基地使用權抵押而間接禁止農村住房抵押，立法宗旨和意圖并不明確”。⑥如果適用或準用“房地一致”原則，則農民房屋所有權依“地隨房走”原則就不能抵押，如此即妨礙了農民住房的交易自由，損害了農民房屋所有權，忽視了農民住房的資產屬性與融資功能；⑦如果不適用或準用“房地一致”原則，則不管是否允許宅基地使用權抵押，農民房屋所有權均可抵押。“現行立法只是明確了宅基地使用權不得抵押，并未禁止宅基地之上的房屋的抵押權限，更沒有規定農村房屋抵押‘地隨房走’的原則。”⑧

　　十八屆三中全會《決定》提出“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”之后，學者間就農民住房財產權抵押提出了各種不同的改革方案。

　　第一種觀點認為，在不允許宅基地使用權抵押的背景之下，慎重穩妥地推動農民住房財產權抵押，就意味著農民房屋所有權與其占用范圍內的宅基地使用權相分離而單獨抵押。⑨“《決定》采取了‘房地分離’的改革方式”，⑩將宅基地及其上房屋作為各自獨立的兩類財產，其中，宅基地使用權具有身份性，是專屬于集體經濟組織成員的財產權，因保障農民基本生活資料的公共政策需要，而仍然限制權利人處分，不得抵押、轉讓；但地上房屋自屬農民的私有財產，其權能完整，因此允許抵押、轉讓。(11)這一模式“既可滿足當事人意思自治處分私權的需要，也能達到物盡其用、社會效益最大化的要求”。(12)“目前中央文件允許試點的只是農民‘住房’財產權的抵押，而不是‘住宅’財產權的抵押。農民‘住房’財產權不應包括宅基地，住房可以抵押并不意味著宅基地可以抵押。”(13)在農民住房抵押權實現時，農村住房的受讓人不應限定于本集體經濟組織成員，但受讓人并不取得該住房占用范圍內的宅基地使用權，而僅取得該宅基地使用權的法定租賃權(14)或集體土地的法定租賃權，(15)以使農民房屋所有權的受讓人取得正當的土地權源。

　　第二種觀點認為，現行法上的“房地一致”原則仍應堅持。十八屆三中全會《決定》雖然僅提及賦予農民住房財產權“抵押、擔保、轉讓”權能，但在“房地一致”原則之下，農民房屋所有權的轉讓勢必導致宅基地使用權隨之轉讓。因此，應放寬農民房屋所有權流轉的限制條件。農民住房財產權抵押權實現時，農民房屋的受讓人同時取得該房屋所有權及宅基地使用權，允許因房地不可分離、隨農民房屋所有權轉讓而必然產生的宅基地使用權流轉。其同時認為，農村集體經濟組織作為宅基地所有權人，可以向購買農民住房所有權的受讓人收取相應的集體土地使用權有償使用費。(16)