一、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的標(biāo)的物：“房地一致”抑或“房地分離”

　　在展開(kāi)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押規(guī)則之前，有必要明確的是：用于抵押的財(cái)產(chǎn)是農(nóng)民住房的所有權(quán)、宅基地使用權(quán)抑或是兩者的結(jié)合？目前現(xiàn)行法上就這些財(cái)產(chǎn)充任抵押物究竟有哪些限制？實(shí)踐中的探索又是如何突破現(xiàn)行法的限制？下一步的政策設(shè)計(jì)又應(yīng)該采取什么態(tài)度？

　　(一)現(xiàn)行法之下的“房地”關(guān)系及其適用于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押時(shí)的困境

　　我國(guó)實(shí)定法上，“建筑物及其他地上附著物”與“建設(shè)用地使用權(quán)”屬于不同的財(cái)產(chǎn)類(lèi)型，建筑物的所有權(quán)獨(dú)立于建設(shè)用地使用權(quán)，但建筑物在物理狀態(tài)上無(wú)法脫離于其所依附的土地而獨(dú)立存在，④兩者必須相互結(jié)合，才能發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)作用。為避免權(quán)利沖突、簡(jiǎn)化交易關(guān)系、節(jié)約交易成本、穩(wěn)定社會(huì)秩序，我國(guó)法上采取了“房地一致”原則，明定建筑物應(yīng)與建設(shè)用地使用權(quán)一并處分，⑤實(shí)行“房隨地走”、“地隨房走”的雙向一致。值得注意的是，這些規(guī)則均只適用于建筑物與其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系。農(nóng)民住房與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)之間的關(guān)系，是否適用或準(zhǔn)用“房地一致”原則，不無(wú)疑問(wèn)。

　　根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，“宅基地……等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押(第184條第2項(xiàng))，但同時(shí)規(guī)定“建筑物及其他地上附著物”可以抵押(第180條第1款第1項(xiàng))。如此就形成了在宅基地使用權(quán)不能作為抵押物的情況下，其上的農(nóng)民房屋所有權(quán)(屬于“建筑物”)是否可以抵押的爭(zhēng)論：這些規(guī)定“到底是指農(nóng)村住房抵押時(shí)，宅基地使用權(quán)無(wú)須一并抵押，還是想通過(guò)禁止宅基地使用權(quán)抵押而間接禁止農(nóng)村住房抵押，立法宗旨和意圖并不明確”。⑥如果適用或準(zhǔn)用“房地一致”原則，則農(nóng)民房屋所有權(quán)依“地隨房走”原則就不能抵押，如此即妨礙了農(nóng)民住房的交易自由，損害了農(nóng)民房屋所有權(quán)，忽視了農(nóng)民住房的資產(chǎn)屬性與融資功能；⑦如果不適用或準(zhǔn)用“房地一致”原則，則不管是否允許宅基地使用權(quán)抵押，農(nóng)民房屋所有權(quán)均可抵押。“現(xiàn)行立法只是明確了宅基地使用權(quán)不得抵押，并未禁止宅基地之上的房屋的抵押權(quán)限，更沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村房屋抵押‘地隨房走’的原則。”⑧

　　十八屆三中全會(huì)《決定》提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”之后，學(xué)者間就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押提出了各種不同的改革方案。

　　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在不允許宅基地使用權(quán)抵押的背景之下，慎重穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，就意味著農(nóng)民房屋所有權(quán)與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)相分離而單獨(dú)抵押。⑨“《決定》采取了‘房地分離’的改革方式”，⑩將宅基地及其上房屋作為各自獨(dú)立的兩類(lèi)財(cái)產(chǎn)，其中，宅基地使用權(quán)具有身份性，是專(zhuān)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因保障農(nóng)民基本生活資料的公共政策需要，而仍然限制權(quán)利人處分，不得抵押、轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏厣戏课葑詫俎r(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，其權(quán)能完整，因此允許抵押、轉(zhuǎn)讓。(11)這一模式“既可滿足當(dāng)事人意思自治處分私權(quán)的需要，也能達(dá)到物盡其用、社會(huì)效益最大化的要求”。(12)“目前中央文件允許試點(diǎn)的只是農(nóng)民‘住房’財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押，而不是‘住宅’財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押。農(nóng)民‘住房’財(cái)產(chǎn)權(quán)不應(yīng)包括宅基地，住房可以抵押并不意味著宅基地可以抵押。”(13)在農(nóng)民住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)村住房的受讓人不應(yīng)限定于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但受讓人并不取得該住房占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，而僅取得該宅基地使用權(quán)的法定租賃權(quán)(14)或集體土地的法定租賃權(quán)，(15)以使農(nóng)民房屋所有權(quán)的受讓人取得正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)源。

　　第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行法上的“房地一致”原則仍應(yīng)堅(jiān)持。十八屆三中全會(huì)《決定》雖然僅提及賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”權(quán)能，但在“房地一致”原則之下，農(nóng)民房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓勢(shì)必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。因此，應(yīng)放寬農(nóng)民房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)民房屋的受讓人同時(shí)取得該房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)，允許因房地不可分離、隨農(nóng)民房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。其同時(shí)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，可以向購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民住房所有權(quán)的受讓人收取相應(yīng)的集體土地使用權(quán)有償使用費(fèi)。(16)