(二)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)踐探索

　　重慶市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為進(jìn)一步激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，破解農(nóng)村發(fā)展融資難題，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，出臺(tái)了一系列的政策，全面推進(jìn)包括農(nóng)村居民房屋抵押融資在內(nèi)的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新。根據(jù)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法(試行)》的規(guī)定，以農(nóng)民房屋作抵押的，其所占用的農(nóng)村土地使用權(quán)一并抵押、一并評(píng)估(評(píng)估時(shí)應(yīng)考慮轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)價(jià)格或復(fù)墾產(chǎn)生地票的交易價(jià)格)，并提供抵押人擁有其他適當(dāng)居住場(chǎng)所和穩(wěn)定生活來(lái)源的書面證明材料(第6條第3項(xiàng)、第8條第2項(xiàng))。農(nóng)民房屋抵押實(shí)行登記制度，抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立(第10條、第11條)。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，抵押物的處置方式有依法拍賣、變賣、流轉(zhuǎn)等，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織及其符合購(gòu)買條件的成員有優(yōu)先受讓權(quán)(第16條、第17條)。盡管重慶市的改革方案在某些方面突破了現(xiàn)行法的規(guī)定，但重慶市高級(jí)人民法院的司法意見(jiàn)還是認(rèn)為，按照上述規(guī)定設(shè)定的抵押權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效，并明定：“當(dāng)債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，應(yīng)優(yōu)先在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)處置。在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)不能處置的，可以由政府指定的有關(guān)機(jī)構(gòu)收購(gòu)。法律、行政法規(guī)規(guī)定可以向集體經(jīng)濟(jì)組織外轉(zhuǎn)讓的，從其規(guī)定。”(32)

　　四川成都市也是全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其農(nóng)村房屋抵押融資試點(diǎn)仍然堅(jiān)持“房地一致”原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)與其占用范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)一并抵押，抵押人未一并抵押的，未抵押財(cái)產(chǎn)視為一并抵押。(33)持有合法取得集體土地使用證(使用權(quán)類型為集體建設(shè)用地使用權(quán))和房屋所有權(quán)證，且征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并承諾設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所的抵押人可以申請(qǐng)辦理農(nóng)村房屋抵押。“抵押人辦理土地性質(zhì)為宅基地使用權(quán)的農(nóng)村房屋抵押時(shí)，應(yīng)將該房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，向集體土地所有權(quán)人申請(qǐng)辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，承諾今后不再申請(qǐng)宅基地，并在國(guó)土資源管理部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)。辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價(jià)款，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例合理確定。同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員交納集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的比例應(yīng)相同。”(34)該規(guī)定意在實(shí)際操作過(guò)程中繞開(kāi)宅基地使用權(quán)不得抵押的禁止性規(guī)定。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，也是農(nóng)村房屋所有權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)一并變價(jià)，共同清償金融機(jī)構(gòu)的貸款債權(quán)。

　　浙江溫州樂(lè)清市地處我國(guó)改革開(kāi)放的前沿地區(qū)，作為溫州模式的發(fā)祥地，該市農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)保障和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓機(jī)制創(chuàng)新已經(jīng)列入省級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。(35)此前，樂(lè)清在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押登記試點(diǎn)上獲得了成功。該市的主要做法是，農(nóng)民申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款時(shí)，應(yīng)提供房屋所有權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、抵押物非唯一住房確認(rèn)書、村集體同意抵押物處置證明書、處置人不再申請(qǐng)宅基地承諾書；貸款用途限于正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)項(xiàng)目。僅辦理農(nóng)民住房抵押權(quán)的登記，但抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)宅基地使用權(quán)應(yīng)隨同農(nóng)民房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。(36)“農(nóng)村村民住宅涉及集體土地使用權(quán)，本著房產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移的原則，可以在本村村民之間有償調(diào)劑。國(guó)土資源管理部門根據(jù)法院的裁定書和協(xié)助執(zhí)行通知書予以辦理土地使用權(quán)過(guò)戶手續(xù)。法律、法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。”(37)在2008年《房屋登記辦法》實(shí)施后，明令禁止集體土地范圍內(nèi)房屋抵押登記的情況下，溫州市人民政府召開(kāi)專題會(huì)議，就繼續(xù)推行農(nóng)民住房抵押貸款試點(diǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)([2009]10號(hào)專題會(huì)議紀(jì)要)。浙江省高級(jí)人民法院為地方農(nóng)民住房抵押貸款試驗(yàn)出臺(tái)了配套的《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供司法保障的意見(jiàn)》，其中規(guī)定：“農(nóng)村住房抵押等新型貸款擔(dān)保方式貸款的，只要當(dāng)事人依據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理了抵押或出質(zhì)登記的，對(duì)抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)和保護(hù)，依法支持創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，拓寬農(nóng)村融資渠道。”(38)由此，浙江法院明顯突破了現(xiàn)行法上“宅基地使用權(quán)不能抵押”的規(guī)定，表現(xiàn)為實(shí)質(zhì)性的法院造法行為。(39)