從目前各地開展的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)來(lái)看，在抵押權(quán)設(shè)定時(shí)，大多只是以農(nóng)民房屋所有權(quán)為抵押物，有的雖然是以農(nóng)民住房及其土地使用權(quán)作為擔(dān)保物，但在抵押登記時(shí)也都僅僅只是登記了農(nóng)民住房抵押權(quán)。這大抵反映了物權(quán)法上禁止宅基地使用權(quán)作為抵押物對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的影響，也因此存在著“創(chuàng)新試點(diǎn)不符合立法本意、得不到法律認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)”。(40)各地在試點(diǎn)中要么不提及“宅基地使用權(quán)”，或以“(集體)土地使用權(quán)”代之，要么改變宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，使之成為法律上未禁止抵押的“集體建設(shè)用地使用權(quán)”。但在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，各地?zé)o一例外地采取了“房地一致”原則，就農(nóng)民房屋所有權(quán)及其占用范圍的土地使用權(quán)(不管具體名稱如何)一起變價(jià)，金融機(jī)構(gòu)就變價(jià)款優(yōu)先受償。

　　由此可見，盡管農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押已經(jīng)體現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)《決定》之中，但根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的精神，要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。也就是說(shuō)，包括農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押在內(nèi)的“全面深化改革，首先要堅(jiān)持依法推進(jìn)”，要“堅(jiān)持在憲法和法律框架內(nèi)進(jìn)行改革”。(41)因此，如果不修改或暫停實(shí)施物權(quán)法上的相關(guān)規(guī)定，在“房地一致”原則之下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款就無(wú)法依法展開。“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”(42)

　　(三)《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》的政策導(dǎo)向和相關(guān)法律條款的暫停實(shí)施

　　《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。”這里，明確將十八屆三中全會(huì)《決定》中所稱的“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”具體化為住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，并堅(jiān)持在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定時(shí)維系“房地一致”原則。十八屆三中全會(huì)《決定》之后，絕大多數(shù)學(xué)者所持有的“房地分離”的觀點(diǎn)，并未被《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》所采納。但《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》同時(shí)提出要“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”，似乎又為抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的“房地分離”留下了空間(其后詳述)。

　　《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》堅(jiān)守了我國(guó)實(shí)定法上的“房地一致”原則，解決了長(zhǎng)期以來(lái)的理論爭(zhēng)議，具有一定的合理性。(43)即使主張“房地分離”模式的學(xué)者，也認(rèn)為“為單獨(dú)放開農(nóng)村房屋市場(chǎng)而另行構(gòu)建新的土地租賃制度并不符合我國(guó)實(shí)際”，(44)可能會(huì)造成規(guī)則設(shè)計(jì)過于復(fù)雜、當(dāng)事人的交易成本增加等問題，該模式僅僅只是我國(guó)目前基于公共政策的考量限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之下的權(quán)宜之計(jì)，立法抑或司法之放開應(yīng)遵循的最合理的原則還是“房地一致”。(45)在比較法上，采取分離主義模式的國(guó)家或地區(qū)，亦有學(xué)者開始檢討該模式的弊端。如有日本學(xué)者即認(rèn)為：“我國(guó)將建筑物和土地視為兩種獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)是土地制度設(shè)計(jì)中最大的敗筆”，并建議“導(dǎo)入將土地和建筑物視為一體的法律制度”；(46)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有學(xué)者認(rèn)為：“中國(guó)大陸在立法上強(qiáng)制規(guī)定，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)應(yīng)同時(shí)移轉(zhuǎn)或設(shè)定抵押，以使土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)主體一致，頗能防止占有與土地產(chǎn)權(quán)分離之現(xiàn)象，值得吾人參考、借鏡。”(47)

　　《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》沒有采取“房地分離”這種過渡性的制度安排，呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴，在一定程度上避免了再由“房地分離”到“房地一致”的制度改造成本。其基本邏輯是，既然是改革試點(diǎn)，就應(yīng)按照法定程序突破現(xiàn)行法的禁止性規(guī)定，而不應(yīng)采取回避現(xiàn)行法規(guī)定的變通措施；各地方的實(shí)踐探索和學(xué)者的建議大多是基于現(xiàn)行法關(guān)于禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定而展開，具有一定的階段性和過渡性。至于在“房地一致”原則之下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)所涉及的宅基地使用權(quán)抵押，在現(xiàn)行法上存在法律障礙(《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng))，在“依法有序”的“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)原則之下，(48)應(yīng)由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停實(shí)施上述法律條款。值得注意的是，《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》還提及應(yīng)暫停執(zhí)行“《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第37條”，實(shí)際上，《物權(quán)法》實(shí)施之后，《擔(dān)保法》中擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定幾乎全部被虛置，(49)《擔(dān)保法》第37條已經(jīng)完全由《物權(quán)法》第184條代替，不再實(shí)施了，根本無(wú)須再暫停實(shí)施。