作者：河南警察學院　王圓圓

　　行政犯罪行為，既違反了行政法規范應當受到行政處罰，又違反了刑法規范應當受到刑事處罰，因此就產生了行政處罰與刑事處罰的銜接問題。而這一銜接問題，也一直是困擾我國理論和執法實踐的難題。

　　行政處罰與刑事處罰銜接適用中存在的問題

　　對行政處罰與刑罰發生競合或沖突時如何處理，我國法律并沒有規定明確的標準，以致實踐中對二者競合時如何處理，執行方式不一。原則上，對于行政犯罪應當同時適用行政處罰和刑罰，但實踐中并不是所有情形下對兩種處罰同時適用都是合理的和必要的。例如，對某一行政犯罪行為，就沒有必要同時處以罰款和沒收財產，因為如果先執行沒收財產再執行罰款，則當事人將無款可罰。又如先執行罰款再執行沒收財產，對于當事人而言，其實與單處沒收財產結果是一樣的。再如，罰款與罰金，二者在處罰性質、適用對象、程序、主體、依據等方面都有嚴格的區別，原則上，罰款與罰金不能同時適用，因為二者都屬于經濟懲治手段。但實踐中，行政執法機關往往已經作出行政處罰決定后，才發現行為可能涉嫌犯罪而向司法機關移送。根據我國《行政處罰法》第二十八條之規定，罰款應當折抵罰金。但如果行政機關還未給予當事人行政處罰的，那么行政機關在法院作出罰金判決后還能否再處以罰款，對此法律并沒有明確規定。雖然我國法律出于合理性的考量，在相關法律中（如《行政處罰法》第二十八條）針對一些特殊情況做出了具體規定，避免了行政處罰與刑罰的同時適用，但這些規定內容和數量仍有限，只能解決執法實踐中的小部分問題，大部分行政處罰與刑罰競合時如何適用的問題，相關法律沒有明確規定，實踐中往往由相關機關自由裁量決定如何執行。可能出現以罰代刑、只刑不罰、同罪不同罰等情況，從而損害法律的公正和尊嚴。

　　行政處罰與刑事處罰的銜接不暢

　　第一，以罰代刑。執法實踐中司法機關辦理的大多數行政犯罪案件是由行政機關發現或移送的案件，只有少數行政犯罪案件由公安機關自己發現或群眾舉報方式來發現。根據法律規定，行政機關只有在認為某一違法行為可能涉嫌犯罪時，才會把案件移送給司法機關。實踐中，行政機關掌握著是否移送案件的主動權，案件能否最終移送，主要依賴行政機關的積極性與主動性，但卻沒有制度上的強制保障。行政機關應當移送案件而不移送或“以罰代刑”的現象仍屢見不鮮。造成這一現象的原因是多方面的：一是由于立法上的缺陷，部分行政違法與行政犯罪界限不明，加之取證標準不統一，一些行政執法人員對移送工作有畏難情緒，為避免麻煩，該移送的也不主動移送，而以罰代刑處理；二是不少行政機關把辦理的案件數、罰款數與工作業績、福利、獎金等相掛鉤，導致執法工作人員在明知行為可能涉嫌犯罪時，也不移送司法機關，而以罰代刑來處理；三是一些行政執法人員法律素養不高、能力水平有限，執法中不能辨明某一違法行為是否可能涉嫌犯罪，過失造成以罰代刑的結果；四是一些行政執法人員礙于人情而徇情枉法、徇私舞弊，收受賄賂，該移送的案件不移送，而以罰代刑。

　　第二，只刑不罰。在兩法銜接實踐中，以罰代刑是多發情況，但也有只刑不罰的現象。行政處罰對刑事處罰有彌補的作用，在一些行政犯罪案件中，在對被告人判處刑罰的同時，還需要進行行政處罰。例如，對于食品安全犯罪，在追究犯罪人刑事責任時，為了防止其再實施類似的違法犯罪行為，可能還需要行政執法部門吊銷其生產經營許可證，使其幾年內甚至終身不得從事食品生產經營管理工作等。但實踐中，一些司法人員在追究犯罪人的刑事責任后就認為案件處理完畢了，對犯罪行為還需要行政機關進行行政處罰的情況，常常重視不夠，聽之任之；而行政機關因各種因素影響，常常不主動進行調查處理。

　　第三，既未予以刑事處罰也未予以行政處罰。在實踐中，有時司法機關對一些移送案件，由于證據不足或行為不構成犯罪等原因，最終并沒有追究其刑事責任，宣判無罪，或不起訴，或撤回等。但此類行為大都違反了行政法規范，應該給予行政處罰，司法機關應該將案件移送給行政機關進行處理。但是，我國相關法律法規對行政機關向司法機關如何移送案件規定較多，卻缺乏對司法機關向行政機關移送案件的相關規定。司法實踐中，司法機關很少將此類案件再退回行政機關進行行政處罰。

　　行政處罰與刑事處罰競合時的處理模式

　　行政犯罪中對于如何解決行政處罰與刑事處罰之間的競合問題，目前爭論頗多，歸納起來主要有三種觀點，即選擇適用（或稱“代替主義”）、合并適用（或稱“雙重適用”）、附條件并科（或稱“免除代替”）。根據我國具體立法和司法實踐情況，筆者認為，我國對于行政處罰與刑事處罰競合的處理，應以“合并適用”為原則，以“擇一適用”為例外。

　　第一，以“合并適用”為原則。行政處罰與刑事處罰競合時原則上采用“合并適用”。主要理由在于：一是行政犯罪既違反了行政法規范又違反了刑法規范，但行政處罰與刑事處罰并不能互相吸收，因為二者的性質、形式、理論基礎等存在差異，對違法行為同時適用行政處罰和刑事處罰并不違反“一事不再理”原則。 “一事不再罰款”，并不排斥其他行政處罰種類的多次適用，如果二者不能同時適用，那么是選擇已經作出的行政處罰適用，還是將行政處罰撤銷、適用刑事處罰，無論采用哪一種方式，都抹殺了行政處罰與刑事處罰二者本質的區別，也給行政執法和刑事司法實踐帶來難題，有損法律的公正性和權威性。二是行政處罰與刑事處罰的形式和功能不同，兩者同時適用可以彌補對方的不足，達到懲治和預防犯罪的效果。一方面刑事處罰比行政處罰嚴厲，而行政處罰形式多樣，一定程度上可以緩解刑罰的過于剛性和嚴厲性。另一方面行政處罰形式靈活多樣，但其嚴厲性受限、威懾力不足，對具有嚴重社會危害性的行政犯罪，無論適用何種行政處罰，都會顯得力不從心，只有同時適用刑事處罰，才能達到懲治犯罪的目的。例如，針對走私武器、彈藥等具有嚴重社會危害性的行為，適用何種行政處罰都不能消除其社會危害性，只有同時適用自由刑等刑事處罰，預防與懲治犯罪的目的才能實現。

　　第二，以“擇一適用”為例外。行政處罰與刑事處罰二者在性質、形式和功能等方面都存在不同，對于行政犯罪法理上應該同時適用行政處罰與刑事處罰，但是實踐中并非任何情況下同時適用行政處罰與刑事處罰都具有合理性和必要性，為防止對行為人同一性質權益的過度剝奪，對于功能相同或相似的行政處罰與刑事處罰在適用時應該受到一定的限制。例如，罰款與罰金、行政拘留與拘役、有期徒刑等。因此，應將“擇一適用”作為合并適用原則的例外情形。

　　第三，應注意的問題。當行政處罰與刑事處罰競合，在采用上述處理模式時，還應注意以下幾個問題：一是在合并適用行政處罰與刑事處罰時，應遵循刑事優先原則，以刑事處罰為主，行政處罰為輔。一般情況下，執法過程中，一旦刑事法律程序啟動，行政執法手段應當暫停，待刑事司法機關處理后視案件的情況，再決定是否還需要對行為人進行行政處罰。但是，有原則就有例外，有些案件并不能在作出刑事判決后才進行行政處罰。因為行政處罰有及時性的特點，有的案件刑事追訴過程期限較長，如果不先對此進行行政處罰，就可能造成更嚴重的危害結果。特別是在食品安全犯罪、環境安全犯罪中，責令停產停業、吊銷許可證在及時遏制危害后果擴散、打擊行政違法行為方面的作用是顯著而有效的。二是作為合并適用的例外情形，“擇一適用”的前提是行政處罰已經被執行完畢但刑罰尚未開始執行，對于性質或功能相似的刑事處罰與已執行完畢的行政處罰就存在折抵的問題。如果行政機關對違法行為還未作出行政處罰或行政處罰還未執行，在此情形下若法院對違法行為判處刑事處罰，鑒于司法權的優先性和終局性，只執行刑事處罰即可，因而不存在折抵的問題。