作者：國家行政學院一級教授　許耀桐

　　摘要：全面從嚴治黨重在依規治黨，依規治黨必須落腳于黨內法規。任何一個組織都離不開規章制度，中國共產黨把黨內制定的制度規定和紀律約束，稱之為黨內法規，它在全面從嚴治黨中居于核心、關鍵的地位。黨內法規對于黨員、黨組織和社會具有四大作用，同時具有四大要求。黨內法規構成中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，它是不同于國家法律的一種法治，能夠有力地保障國家法律的法治。

　　關鍵詞：黨內法規；由來和地位；作用和要求；法治特點

　　習近平總書記指出：“堅持全面從嚴治黨、依規治黨” 。全面從嚴治黨與依規治黨緊密聯系，全面從嚴治黨的重點就在于依規治黨。而依規治黨的核心是“規”，即黨內法規，依規治黨必須落腳于黨內法規。中國共產黨現有8800多萬名黨員，440多萬個組織，對于這樣一個全世界最大的政黨和肩負著國家領導重任的執政黨而言，只有用規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度管黨治黨，才能保證黨的先進性和純潔性。因此，能否實現全面從嚴治黨和依規治黨，必須重視對黨內法規的研究，加強對黨內法規的運用。

　　一、黨內法規的由來和地位

　　任何一個組織都離不開規章制度。政黨是近現代政治發展的產物，是社會生活中極為重要的政治組織，其運行的規則也要建立在一定的典章制度的基礎之上。中國共產黨把黨內制定的制度規定和紀律約束，稱之為黨內法規，或稱黨規黨紀。

　　黨內法規的提法，最早是由毛澤東提出來的。1938年，鑒于張國燾分裂黨中央造成的破壞和影響，毛澤東在黨的六屆六中全會上的報告《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中講到黨的紀律時說提出，“需制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動” 。從當時的歷史背景看，六屆六中全會是在重申了黨的個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央四項最基本的紀律基礎上提出了要建立黨內法規，目的是為了使黨內關系走向正規和“統一各級領導機關的行動”，達到保持黨的團結和統一。在此意義上我們可以理解為，毛澤東在黨的四項基本的紀律外想再制定一種更詳細的“黨內法規”，以便將黨的基本原則這些抽象和高度概括的原則進行細化和具體化，使全黨對黨的紀律有更加明確具體的認識，也使黨的紀律具有可操作性。由此，我們應當認為毛澤東是在黨的紀律這個層面上使用“黨內法規”的，也是對“法律”用詞的借鑒，其寓意在于，黨的紀律如同國家法律一樣嚴肅而嚴厲。這對于當時力量弱小的中國共產黨來說，要應對國內和黨內外復雜的局勢是非常重要和必要的。

　　1945年，在抗日戰爭即將取得勝利的重要歷史關頭，黨召開了七大，劉少奇在大會上做了《關于修改黨章的報告》，在報告中闡述道：“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。” 由此，“黨的法規”的概念得到了進一步普及，“黨內法規”的含義中加入了“制度”性的因素，成為黨的建設的基礎，也使中國共產黨具有了更強的內在凝聚力和戰斗力。

　　新中國成立后，我們黨曾一度忽視了黨內法規的建設問題。直到“文革”結束后的1978年，鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》這篇重要講話中鮮明地指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。” 1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中，在談到要克服特權現象時又指出：”公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等”，“誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分，也不許任何人干擾黨紀的執行，不許任何違反黨紀的人逍遙于紀律制裁之外。” 鄧小平是在總結文化大革命的教訓中，深刻地體會到了盲目的個人崇拜和個人凌駕于黨之上、不受黨的紀律和制度約束后對黨造成的破壞力，由他的講話可以看出，他在嘗試著將黨內法規完善為“黨的法律”“黨內法律”，將法律面前人人平等的法律思想和理念移植到黨內，使每個黨組織和黨員個人都要受到黨的紀律和制度的約束。同時鄧小平還第一次提出了“沒有黨規黨法，國法就很難保障”的關于黨規與國法關系的嶄新命題。

　　1990年7月，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》。在該條例中明確界定了“黨內法規”的概念，第二條規定：黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。這是中國共產黨首次以黨內立法的形式來規范黨內法規的正式條例。1992年，黨的十四大修改黨章時，把“黨內法規”作為一個正式規范的提法寫入黨章，指出黨的各級紀律檢查委員會的主要任務就是維護黨章和其他黨內法規。2013年5月公布的《中國共產黨黨內法規制定條例》，把黨內法規界定為“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據”。由此，黨內法規建設迎來了新的局面。依據這個規定，黨內法規主要包含黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等共七類，即在黨內法規建設中，必須以黨章為核心，尊重和維護黨章的權威，制定和出臺一系列規范黨組織工作、活動和黨員行為的基礎性主干性的準則、條例和相關的規則、規定、辦法、細則等法規規則；既注重黨的中央組織、地方組織、基層組織的實體法則，又注重黨內選舉、黨內協商、黨內決策、黨內監督的程序法則；既注重中央黨內法規、部門黨內法規和地方黨內法規之間的協調與銜接，又注重黨內法規和國家法律的協調與銜接。在黨內法規涉及的工作領域方面，它既包括黨的領導和黨的工作方面，也包括黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設等諸多方面，還包括民主集中制在黨內政治生活中實現的法規規定。以上有關黨內法規的類型形式和具體內涵，在黨的長期實踐中已經形成了相對的固定并被廣大黨員所認可和接受。

　　辦好中國的事情，關鍵在黨，黨的體制機制能正常運轉，中央命令和決策能夠在全黨和全國貫徹執行好，黨內法規起著重要的作用。黨內法規在全面從嚴治黨中居于核心、關鍵的地位。習近平總書記指出，在全面從嚴治黨中要“加強紀律建設，把守紀律講規矩擺在更加重要的位置” 。習近平所說的“更加重要的位置”，就是指明黨規黨紀應該居于黨內核心的、關鍵的地位。之所以作出如此規定，是因為黨內法規就是黨的規矩紀律，鐵的規矩紀律是我們黨生存發展的生命線。規矩紀律是剛性約束的，一旦黨的規矩紀律松弛，必然導致組織渙散，不可能形成強大的力量。而且，我們黨的紀律是在長期的斗爭和建設實踐中不斷形成和完善的，可以說，每一條紀律和每一項制度都留下了我們黨成長的足跡，是通過深刻總結歷史的經驗教訓得出的，有些甚至是用先烈們的鮮血換來的。同時，馬克思主義政黨正是因為具有明確的目標和嚴格的紀律，才形成了凝聚力，成為領導革命、建設、改革的堅強核心。馬克思指出：“我們現在必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成。” 恩格斯進一步闡釋了黨的紀律的極端重要性，“沒有任何服從紀律的支部，沒有任何黨的紀律，沒有任何力量在一點的集中，沒有任何斗爭的武器，那末未來社會的原型會變成什么呢?簡而言之，我們采用這種新的組織會得到什么呢?會得到一個早期基督徒那樣的畏縮膽怯的而又阿諛奉承的組織。” 正是嚴明的黨規黨紀，使得馬克思主義政黨區別于任何其他階級的政黨并獲得了獨特的優勢和強大的戰斗力。

　　黨規黨紀一旦被破壞，就會損害黨的形象，削弱黨的力量，影響黨的權威，導致脫離群眾，侵蝕黨的執政根基，最終導致黨的衰敗。近幾年來，我們黨在黨規黨紀問題上面臨的嚴峻問題是，出現了非組織政治活動。搞非組織政治活動，就是結黨營私、拉幫結派，或者說搞團團伙伙、小圈圈，是在歷史上曾經有過的宗派主義、山頭主義。對于當前出現的搞團團伙伙、小圈圈的非組織政治活動。習近平總書記多次說道，黨的干部來自五湖四海，不能借著老鄉會、同學會、戰友會等場合，搞小圈子、拉幫結派、稱兄道弟，“宗派主義必須處理，山頭主義必須鏟除”。周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計劃等腐敗分子政治野心膨脹，權欲熏心，組成了“秘書幫”、“石油系”、“西山會”等幫派組織，暗地里進行非組織政治活動，破壞了黨的團結統一。在2016年的中紀委十八屆六次全會上，習近平指出，黨的十八大以來，黨中央反復強調領導干部要嚴守政治紀律和政治規矩，但有的置若罔聞，搞結黨營私、拉幫結派、團團伙伙，一門心思鉆營權力；有的明知在換屆中組織沒有安排他，仍派親信到處游說拉票，搞非組織活動；有的政治野心不小，揚言“活著要進中南海，死了要入八寶山”；有的在其主政的地方建“獨立王國”，搞小山頭、拉小圈子，對黨中央決策部署陽奉陰違，為實現個人政治野心而不擇手段。由此可見，破壞黨內法規的非組織政治活動，對我們黨造成了極大的危害。習近平指出，這“不亞于腐敗問題，有的甚至比腐敗問題更嚴重”。非組織政治活動之所以比起腐敗來更為嚴重，其中的原由在于，貪污腐敗者多半為了錢，而非組織政治活動破壞黨規直接是為了篡權；腐敗會導致亡黨亡國，但腐敗愈演愈烈導致亡黨亡國有著一個過程，而非組織政治活動破壞黨規，則可以在一夜間決定和改變黨的命運，導致黨的覆亡。正因為如此，習近平指出：“黨內決不容忍搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派。”

　　黨的先進性和執政地位是歷史的、具體的，同時也是現實的、客觀的。“綱紀廢馳，危亡之禍”，習近平總書記強調指出，“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽。”中國共產黨要實現全面建成小康社會的宏偉目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，關鍵在于能否落實全面從嚴治黨、依規治黨，嚴明黨的紀律和規矩。因此，必須時刻把黨內法規擺在“更加重要的位置”，即處于核心、關鍵的地位。