作者：國家行政學(xué)院一級教授　許耀桐

　　摘要：全面從嚴(yán)治黨重在依規(guī)治黨，依規(guī)治黨必須落腳于黨內(nèi)法規(guī)。任何一個組織都離不開規(guī)章制度，中國共產(chǎn)黨把黨內(nèi)制定的制度規(guī)定和紀(jì)律約束，稱之為黨內(nèi)法規(guī)，它在全面從嚴(yán)治黨中居于核心、關(guān)鍵的地位。黨內(nèi)法規(guī)對于黨員、黨組織和社會具有四大作用，同時具有四大要求。黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的有機(jī)組成部分，它是不同于國家法律的一種法治，能夠有力地保障國家法律的法治。

　　關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；由來和地位；作用和要求；法治特點(diǎn)

　　習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨” 。全面從嚴(yán)治黨與依規(guī)治黨緊密聯(lián)系，全面從嚴(yán)治黨的重點(diǎn)就在于依規(guī)治黨。而依規(guī)治黨的核心是“規(guī)”，即黨內(nèi)法規(guī)，依規(guī)治黨必須落腳于黨內(nèi)法規(guī)。中國共產(chǎn)黨現(xiàn)有8800多萬名黨員，440多萬個組織，對于這樣一個全世界最大的政黨和肩負(fù)著國家領(lǐng)導(dǎo)重任的執(zhí)政黨而言，只有用規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度管黨治黨，才能保證黨的先進(jìn)性和純潔性。因此，能否實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨，必須重視對黨內(nèi)法規(guī)的研究，加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)用。

　　一、黨內(nèi)法規(guī)的由來和地位

　　任何一個組織都離不開規(guī)章制度。政黨是近現(xiàn)代政治發(fā)展的產(chǎn)物，是社會生活中極為重要的政治組織，其運(yùn)行的規(guī)則也要建立在一定的典章制度的基礎(chǔ)之上。中國共產(chǎn)黨把黨內(nèi)制定的制度規(guī)定和紀(jì)律約束，稱之為黨內(nèi)法規(guī)，或稱黨規(guī)黨紀(jì)。

　　黨內(nèi)法規(guī)的提法，最早是由毛澤東提出來的。1938年，鑒于張國燾分裂黨中央造成的破壞和影響，毛澤東在黨的六屆六中全會上的報告《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中講到黨的紀(jì)律時說提出，“需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動” 。從當(dāng)時的歷史背景看，六屆六中全會是在重申了黨的個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央四項(xiàng)最基本的紀(jì)律基礎(chǔ)上提出了要建立黨內(nèi)法規(guī)，目的是為了使黨內(nèi)關(guān)系走向正規(guī)和“統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動”，達(dá)到保持黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。在此意義上我們可以理解為，毛澤東在黨的四項(xiàng)基本的紀(jì)律外想再制定一種更詳細(xì)的“黨內(nèi)法規(guī)”，以便將黨的基本原則這些抽象和高度概括的原則進(jìn)行細(xì)化和具體化，使全黨對黨的紀(jì)律有更加明確具體的認(rèn)識，也使黨的紀(jì)律具有可操作性。由此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)為毛澤東是在黨的紀(jì)律這個層面上使用“黨內(nèi)法規(guī)”的，也是對“法律”用詞的借鑒，其寓意在于，黨的紀(jì)律如同國家法律一樣嚴(yán)肅而嚴(yán)厲。這對于當(dāng)時力量弱小的中國共產(chǎn)黨來說，要應(yīng)對國內(nèi)和黨內(nèi)外復(fù)雜的局勢是非常重要和必要的。

　　1945年，在抗日戰(zhàn)爭即將取得勝利的重要?dú)v史關(guān)頭，黨召開了七大，劉少奇在大會上做了《關(guān)于修改黨章的報告》，在報告中闡述道：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。” 由此，“黨的法規(guī)”的概念得到了進(jìn)一步普及，“黨內(nèi)法規(guī)”的含義中加入了“制度”性的因素，成為黨的建設(shè)的基礎(chǔ)，也使中國共產(chǎn)黨具有了更強(qiáng)的內(nèi)在凝聚力和戰(zhàn)斗力。

　　新中國成立后，我們黨曾一度忽視了黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)問題。直到“文革”結(jié)束后的1978年，鄧小平同志在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》這篇重要講話中鮮明地指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。” 1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，在談到要克服特權(quán)現(xiàn)象時又指出：”公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等”，“誰也不能違反黨章黨紀(jì)，不管誰違反，都要受到紀(jì)律處分，也不許任何人干擾黨紀(jì)的執(zhí)行，不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于紀(jì)律制裁之外。” 鄧小平是在總結(jié)文化大革命的教訓(xùn)中，深刻地體會到了盲目的個人崇拜和個人凌駕于黨之上、不受黨的紀(jì)律和制度約束后對黨造成的破壞力，由他的講話可以看出，他在嘗試著將黨內(nèi)法規(guī)完善為“黨的法律”“黨內(nèi)法律”，將法律面前人人平等的法律思想和理念移植到黨內(nèi)，使每個黨組織和黨員個人都要受到黨的紀(jì)律和制度的約束。同時鄧小平還第一次提出了“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”的關(guān)于黨規(guī)與國法關(guān)系的嶄新命題。

　　1990年7月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。在該條例中明確界定了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，第二條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。這是中國共產(chǎn)黨首次以黨內(nèi)立法的形式來規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的正式條例。1992年，黨的十四大修改黨章時，把“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個正式規(guī)范的提法寫入黨章，指出黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)就是維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)。2013年5月公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，把黨內(nèi)法規(guī)界定為“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”。由此，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)迎來了新的局面。依據(jù)這個規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)主要包含黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等共七類，即在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，必須以黨章為核心，尊重和維護(hù)黨章的權(quán)威，制定和出臺一系列規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的基礎(chǔ)性主干性的準(zhǔn)則、條例和相關(guān)的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等法規(guī)規(guī)則；既注重黨的中央組織、地方組織、基層組織的實(shí)體法則，又注重黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)協(xié)商、黨內(nèi)決策、黨內(nèi)監(jiān)督的程序法則；既注重中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)與銜接，又注重黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)與銜接。在黨內(nèi)法規(guī)涉及的工作領(lǐng)域方面，它既包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面，也包括黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)等諸多方面，還包括民主集中制在黨內(nèi)政治生活中實(shí)現(xiàn)的法規(guī)規(guī)定。以上有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的類型形式和具體內(nèi)涵，在黨的長期實(shí)踐中已經(jīng)形成了相對的固定并被廣大黨員所認(rèn)可和接受。

　　辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，黨的體制機(jī)制能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央命令和決策能夠在全黨和全國貫徹執(zhí)行好，黨內(nèi)法規(guī)起著重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨中居于核心、關(guān)鍵的地位。習(xí)近平總書記指出，在全面從嚴(yán)治黨中要“加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，把守紀(jì)律講規(guī)矩擺在更加重要的位置” 。習(xí)近平所說的“更加重要的位置”，就是指明黨規(guī)黨紀(jì)應(yīng)該居于黨內(nèi)核心的、關(guān)鍵的地位。之所以作出如此規(guī)定，是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)就是黨的規(guī)矩紀(jì)律，鐵的規(guī)矩紀(jì)律是我們黨生存發(fā)展的生命線。規(guī)矩紀(jì)律是剛性約束的，一旦黨的規(guī)矩紀(jì)律松弛，必然導(dǎo)致組織渙散，不可能形成強(qiáng)大的力量。而且，我們黨的紀(jì)律是在長期的斗爭和建設(shè)實(shí)踐中不斷形成和完善的，可以說，每一條紀(jì)律和每一項(xiàng)制度都留下了我們黨成長的足跡，是通過深刻總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的，有些甚至是用先烈們的鮮血換來的。同時，馬克思主義政黨正是因?yàn)榫哂忻鞔_的目標(biāo)和嚴(yán)格的紀(jì)律，才形成了凝聚力，成為領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)、改革的堅(jiān)強(qiáng)核心。馬克思指出：“我們現(xiàn)在必須絕對保持黨的紀(jì)律，否則將一事無成。” 恩格斯進(jìn)一步闡釋了黨的紀(jì)律的極端重要性，“沒有任何服從紀(jì)律的支部，沒有任何黨的紀(jì)律，沒有任何力量在一點(diǎn)的集中，沒有任何斗爭的武器，那末未來社會的原型會變成什么呢?簡而言之，我們采用這種新的組織會得到什么呢?會得到一個早期基督徒那樣的畏縮膽怯的而又阿諛奉承的組織。” 正是嚴(yán)明的黨規(guī)黨紀(jì)，使得馬克思主義政黨區(qū)別于任何其他階級的政黨并獲得了獨(dú)特的優(yōu)勢和強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力。

　　黨規(guī)黨紀(jì)一旦被破壞，就會損害黨的形象，削弱黨的力量，影響黨的權(quán)威，導(dǎo)致脫離群眾，侵蝕黨的執(zhí)政根基，最終導(dǎo)致黨的衰敗。近幾年來，我們黨在黨規(guī)黨紀(jì)問題上面臨的嚴(yán)峻問題是，出現(xiàn)了非組織政治活動。搞非組織政治活動，就是結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派，或者說搞團(tuán)團(tuán)伙伙、小圈圈，是在歷史上曾經(jīng)有過的宗派主義、山頭主義。對于當(dāng)前出現(xiàn)的搞團(tuán)團(tuán)伙伙、小圈圈的非組織政治活動。習(xí)近平總書記多次說道，黨的干部來自五湖四海，不能借著老鄉(xiāng)會、同學(xué)會、戰(zhàn)友會等場合，搞小圈子、拉幫結(jié)派、稱兄道弟，“宗派主義必須處理，山頭主義必須鏟除”。周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計(jì)劃等腐敗分子政治野心膨脹，權(quán)欲熏心，組成了“秘書幫”、“石油系”、“西山會”等幫派組織，暗地里進(jìn)行非組織政治活動，破壞了黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。在2016年的中紀(jì)委十八屆六次全會上，習(xí)近平指出，黨的十八大以來，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，但有的置若罔聞，搞結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派、團(tuán)團(tuán)伙伙，一門心思鉆營權(quán)力；有的明知在換屆中組織沒有安排他，仍派親信到處游說拉票，搞非組織活動；有的政治野心不小，揚(yáng)言“活著要進(jìn)中南海，死了要入八寶山”；有的在其主政的地方建“獨(dú)立王國”，搞小山頭、拉小圈子，對黨中央決策部署陽奉陰違，為實(shí)現(xiàn)個人政治野心而不擇手段。由此可見，破壞黨內(nèi)法規(guī)的非組織政治活動，對我們黨造成了極大的危害。習(xí)近平指出，這“不亞于腐敗問題，有的甚至比腐敗問題更嚴(yán)重”。非組織政治活動之所以比起腐敗來更為嚴(yán)重，其中的原由在于，貪污腐敗者多半為了錢，而非組織政治活動破壞黨規(guī)直接是為了篡權(quán)；腐敗會導(dǎo)致亡黨亡國，但腐敗愈演愈烈導(dǎo)致亡黨亡國有著一個過程，而非組織政治活動破壞黨規(guī)，則可以在一夜間決定和改變黨的命運(yùn)，導(dǎo)致黨的覆亡。正因?yàn)槿绱耍?xí)近平指出：“黨內(nèi)決不容忍搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派。”

　　黨的先進(jìn)性和執(zhí)政地位是歷史的、具體的，同時也是現(xiàn)實(shí)的、客觀的。“綱紀(jì)廢馳，危亡之禍”，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽。”中國共產(chǎn)黨要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，關(guān)鍵在于能否落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩。因此，必須時刻把黨內(nèi)法規(guī)擺在“更加重要的位置”，即處于核心、關(guān)鍵的地位。