作者：作者分別為武漢大學環(huán)境法研究所所長 秦天寶、博士研究生 段帷帷

　　最高檢發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（下稱《方案》）以及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（下稱《辦法》）都規(guī)定了行政公益訴訟內(nèi)容，強調(diào)了檢察機關(guān)通過提起行政公益訴訟對環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境保護工作中的“違法行使職權(quán)或者不作為”進行監(jiān)督的職能。與此同時，隨著我國生態(tài)文明建設的逐步推進，環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境立法、環(huán)境政策、環(huán)境行政權(quán)制約機制等多重因素影響下不僅自身履職意愿獲得提升，而且也獲得了更為廣泛的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)。在此背景下，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)在監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)行使其環(huán)境監(jiān)管職權(quán)過程中，其監(jiān)督重心也應當由之前環(huán)境行政機關(guān)的“不作為”向“違法行使職權(quán)”方向轉(zhuǎn)變，并且為了同時實現(xiàn)環(huán)境行政權(quán)運行過程中的“自由裁量”和“防止恣意”，有必要以程序正義為中心展開檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)建。

　　程序正義理念下提起環(huán)境行政公益訴訟的必要性

　　自試點探索以來，環(huán)境行政公益訴訟已經(jīng)成為檢察機關(guān)監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)依法履行環(huán)保職能的重要手段，而以程序正義為中心建立完善檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度體系，則在我國新時期環(huán)境法治發(fā)展進程中有著根本的必要性。

　　首先，完善環(huán)境行政權(quán)擴張背景下檢察機關(guān)的監(jiān)督職能。隨著社會轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)的變遷，政府機關(guān)的行政權(quán)也隨著其行政任務的增加而獲得了更多的行政自由裁量空間，行政權(quán)也由傳統(tǒng)法治國家倡導的消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變，實際使得行政活動的范圍大幅擴張。環(huán)境行政權(quán)也不可避免地出現(xiàn)擴張現(xiàn)象。雖然環(huán)境行政權(quán)擴張背景下的環(huán)境行政機關(guān)享有了更為廣泛的“自由裁量權(quán)”，但是這并不意味著環(huán)境行政權(quán)的運行脫離了法律的規(guī)制。檢察機關(guān)在此過程中以程序正義為中心，注重對環(huán)境行政權(quán)運行程序的合法性、正當性展開監(jiān)督。

　　其次，提升檢察機關(guān)保護生態(tài)環(huán)境的效率。在程序正義理念下，檢察機關(guān)應通過環(huán)境行政公益訴訟手段針對環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法等活動中的程序正當性、合理性展開事前監(jiān)督，即在相關(guān)行政活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生實質(zhì)性的影響之前對環(huán)境行政機關(guān)的相關(guān)違法行為進行糾正和制止。這種針對環(huán)境行政機關(guān)的行政行為進行事前或事中監(jiān)督的行為，一方面體現(xiàn)了檢察機關(guān)作為國家環(huán)境公益的維護者，在生態(tài)環(huán)境受到具體環(huán)境行政行為破壞之前進行有效保護的積極作用；另一方面，在環(huán)境行政公益訴訟制度體系中，檢察機關(guān)作為國家公權(quán)力機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟較之社會團體提起的訴訟更具有法定職權(quán)、技術(shù)條件等訴訟資源優(yōu)勢，尤其是在程序正義理念下，檢察機關(guān)針對環(huán)境行政機關(guān)違法法定行政程序而提起的環(huán)境行政公益訴訟更有助于監(jiān)督環(huán)境行政權(quán)的運行，實現(xiàn)環(huán)境程序正義與實體正義的兼顧，進而有效發(fā)揮環(huán)境行政機關(guān)積極有效履行自身保障自然生態(tài)環(huán)境的法定職能。

　　最后，有助于維護現(xiàn)有環(huán)境法律權(quán)威。通過強調(diào)環(huán)境行政機關(guān)在履職過程中的依據(jù)法定程序展開行政行為，不僅有利于促使環(huán)境行政機關(guān)對于環(huán)境法律權(quán)威的維護，而且在程序正義理念下的依法行政也準確表達了環(huán)境法律的真實價值，有利于推進全社會范圍內(nèi)對于環(huán)境法律的認可與主動遵守。

　　程序正義理念下提起環(huán)境行政公益訴訟面臨的問題

　　雖然檢察機關(guān)以程序正義為標準，通過提起環(huán)境行政公益訴訟對環(huán)境行政機關(guān)進行履職監(jiān)督在新時期我國環(huán)境法治發(fā)展進程中具有積極價值，但是，具體實施過程中，仍面臨諸多現(xiàn)實問題。

　　首先，對環(huán)境程序正義仍然缺乏足夠關(guān)注。在傳統(tǒng)法治觀念和環(huán)境保護現(xiàn)實等因素影響下，我國環(huán)境保護體現(xiàn)出較為明顯的“重實體、輕程序”特征，進而為檢察機關(guān)以程序正義為中心，通過環(huán)境行政公益訴訟路徑監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)的履職行為造成了較大影響。

　　其次，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟缺乏完善的訴訟指導機制。雖然民事訴訟法、環(huán)境保護法等法律對環(huán)境公益訴訟制度進行了確認，但是對于檢察機關(guān)參與環(huán)境行政公益訴訟的步驟和依據(jù)仍然沒有具體的規(guī)定。根據(jù)《方案》和《辦法》規(guī)定，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的條件必須滿足“負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”“造成環(huán)境公益損害”“相關(guān)主體沒有提起訴訟”“經(jīng)過訴前程序”等四項主要條件，使檢察機關(guān)以程序正義為中心提起的環(huán)境行政公益訴訟存在重重困難，等等。

　　最后，環(huán)境行政公益訴訟的協(xié)作機制有待健全。在現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟制度體系中，相關(guān)法律文件對于公眾、社會組織等社會主體與檢察機關(guān)之間的協(xié)作機制并沒有明確規(guī)定，造成檢察機關(guān)在以程序正義為中心通過環(huán)境行政公益訴訟對環(huán)境行政機關(guān)進行監(jiān)督的過程中，因缺乏其他主體的協(xié)作配合而影響自身監(jiān)督職能的實現(xiàn)。

　　程序正義理念下提起環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)建

　　結(jié)合我國環(huán)境法治發(fā)展現(xiàn)實，以程序正義為中心構(gòu)建檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度可從以下幾方面展開：

　　首先，以行政訴訟法為基礎(chǔ)完善環(huán)境行政公益訴訟制度。2015年7月，最高檢提出開展為期兩年的公益訴訟試點工作。根據(jù)《方案》規(guī)定，檢察機關(guān)提起公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟的法律依據(jù)主要是民事訴訟法、行政訴訟法等相關(guān)法律規(guī)定。可見，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)建仍然要以現(xiàn)有的行政訴訟法為基礎(chǔ)對環(huán)境行政訴訟制度予以完善。行政訴訟的根本功能反映出了司法權(quán)對于行政權(quán)的制約與監(jiān)督。在今后環(huán)境行政訴訟制度建設進程中，要發(fā)揮環(huán)境司法機制對于環(huán)境行政權(quán)運行的制約以及保障廣泛環(huán)境利益的價值，就必須以現(xiàn)有行政訴訟法律尤其是行政訴訟法為基礎(chǔ)，建立符合我國環(huán)境治理與環(huán)境司法實踐的環(huán)境行政公益訴訟制度。而在檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟過程中，一方面，應采取精準立法的模式展開程序正義理念下檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)建，即在行政訴訟法的指導下應當通過相關(guān)司法解釋為檢察機關(guān)保障環(huán)境行政過程中的程序正義提供切實有效的指導；另一方面，在專門的行政程序法出臺之前，應通過立法對行政機關(guān)履職的法定程序進行完善，進而從程序正義角度為檢察機關(guān)通過環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)的履職行為提供有效的標準。

　　其次，完善以程序正義為中心的司法審查制度。在程序正義理念下，檢察機關(guān)通過提起環(huán)境行政公益訴訟實現(xiàn)對環(huán)境行政機關(guān)違反行政程序行為的制止和環(huán)境公益的保障，仍然需要審判機關(guān)根據(jù)相關(guān)證據(jù)和標準作出最終裁定。環(huán)境司法在對環(huán)境行政權(quán)進行司法審查過程中，其關(guān)注的重心往往是環(huán)境行政行為的合法性與正當性，主要包括環(huán)境決策制定是否符合法定程序、信息公開責任是否履行、是否盡到了完全的說明義務以及是否對公眾受損環(huán)境權(quán)益進行了補償?shù)取Ｔ诒Ｕ檄h(huán)境行政機關(guān)“自由裁量權(quán)”的同時，強調(diào)環(huán)境司法在程序?qū)用鎸姯h(huán)境利益的保障，可在較大程度上制止或降低因政府不合法行政行為造成的環(huán)境污染和權(quán)利損害。在完善以程序正義為中心的司法審查制度過程中，結(jié)合我國當前環(huán)境行政公益訴訟制度缺乏完善的法律依據(jù)的現(xiàn)實，以《最高人民法院關(guān)于案例指導工作的規(guī)定》以及相關(guān)實施細則為基礎(chǔ)，構(gòu)建以案例指導機制為中心貫徹環(huán)境程序正義的司法審查制度，進而為檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟活動中提供更為明確、具體的活動依據(jù)和指導。

　　最后，形成檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的多元化角色定位。根據(jù)《方案》和《辦法》規(guī)定，支持起訴制度僅適用于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度的情形。行政訴訟制度與民事訴訟制度不同，它并非基于紛爭解決而形成，而是基于對行政行為的合法性與對貫徹人民權(quán)利保護要求而產(chǎn)生，這也體現(xiàn)行政訴訟目的與民事訴訟目的差異之處。在此背景下，作為法律監(jiān)督主體和社會公益代表者的檢察機關(guān)如果在提起環(huán)境行政公益訴訟制度之前，通過支持起訴制度對相關(guān)主體展開的環(huán)境行政訴訟活動提供有效的支持，協(xié)助相關(guān)主體對環(huán)境行政機關(guān)進行有效監(jiān)督，進而可在更廣范圍內(nèi)發(fā)揮自身職能作用。除此之外，在我國環(huán)境行政訴訟實踐中，受相關(guān)法律依據(jù)的缺乏以及傳統(tǒng)理念的影響，針對政府違反法定程序而產(chǎn)生的訴訟仍處于少數(shù)，社會團體或個人難以有效通過環(huán)境行政訴訟監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)實現(xiàn)程序正義。在此情形下，建立起檢察機關(guān)與社會主體常態(tài)化的溝通交流機制，使社會主體成為檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的重要協(xié)助力量，進而實現(xiàn)此種運行常態(tài)性、主體廣泛性的監(jiān)督機制對環(huán)境行政機關(guān)違法行為進行有效監(jiān)督的價值。

　　綜上所述，在新時期的環(huán)境保護工作中，以程序正義理念為中心建構(gòu)并完善檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度體系，不僅符合新時期檢察機關(guān)監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)依法履職的現(xiàn)實需求，而且也將從生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域為今后檢察機關(guān)提起公益訴訟工作提供現(xiàn)實抓手。