作者：國務院法制辦公室政府法制協(xié)調(diào)司司長 趙振華

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要創(chuàng)新執(zhí)法體制，深化行政執(zhí)法體制改革。這是黨中央針對當前行政執(zhí)法權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇執(zhí)法，以及有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象，立足于建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制目標提出的重要改革任務，也是形成高效的法治實施體系的重要內(nèi)容。

　　行政執(zhí)法是行政機關最大量的日常行政活動，是實施法律法規(guī)、依法管理經(jīng)濟社會事務的主要途徑，是履行政府職能的重要方式。我國大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)、規(guī)章都是由行政機關執(zhí)行的。行政執(zhí)法體制不順、權責不清、執(zhí)法不到位，直接影響政府依法行政水平，關乎全面依法治國進程，關乎黨中央、國務院決策部署的貫徹落實，關乎人民政府形象。深化行政執(zhí)法體制改革對政府全面履行法定職能，正確實施法律法規(guī)，加強事中事后監(jiān)管，增強行政執(zhí)法效能，加快政府職能轉變，推進法治政府建設，提高政府治理能力都具有重要意義。

　　一、明確劃分執(zhí)法權限，合理配置執(zhí)法力量

　　行政執(zhí)法體制不順的一個突出表現(xiàn)是各級政府之間、政府部門之間行政執(zhí)法權限劃分不清晰，執(zhí)法力量配備不科學。各方面反映的問題主要是國務院部門行政審批權限過多，省級政府監(jiān)督指導不到位，地方基層政府執(zhí)法力量薄弱。

　　從中央政府層面看，本屆政府高度重視轉變政府職能，大力簡政放權，四年多來削減了600多項國務院部門實施的行政許可，完成了削減三分之一的任務，同時還取消資質資格認定372項，職業(yè)資格削減70%以上，中央投資項目核準減少90%，外商投資項目核準95%改為備案。但總體上國務院部門的行政許可依然不少。下一步改革重點依然是最大限度減少對微觀事務的管理，強化宏觀管理和制度設定職責，注重通過發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、法規(guī)制度、政策、標準等發(fā)揮作用，保留必要的執(zhí)法權，比如維護全國統(tǒng)一市場和經(jīng)濟安全的反壟斷、商品進口、外資國家安全審查等執(zhí)法職責。

　　從地方政府層面看，各地方省市縣三級政府目前既有宏觀管理等綜合部門，也有微觀管理部門，既有決策部門也有執(zhí)法部門，既有事業(yè)建設主管部門，也有公共服務部門，部門設置趨同，機構設置還不科學。中央強調(diào)，省級政府主要是強化統(tǒng)籌推進區(qū)域基本公共服務均等化職能，市縣政府主要是執(zhí)行職責。因此，地方政府行政執(zhí)法體制改革的任務，在省一級主要是保留需要省級區(qū)域直接管理執(zhí)法職能（比如高速公路、水運管理等），以及中央政府下放給省級政府部門的重要領域的審批權和監(jiān)督管理權，同時履行對市縣政府及部門行政執(zhí)法的監(jiān)督和指導。市縣政府的改革任務是強化直接面向企業(yè)和公民的審批、檢查、處罰、強制、征收征用等執(zhí)法職責，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、城市管理執(zhí)法部門建設，充實執(zhí)法力量。目前一些地方還進一步下放執(zhí)法權到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)，解決了行政執(zhí)法中“看得到的管不了”“管得了的看不到”問題，效果很好，也是改革的方向。

　　在實現(xiàn)明晰權限、合理配置執(zhí)法力量改革任務中，需要做好三個方面的工作：一是堅持事權、財權和責任相統(tǒng)一的原則，深化“放管服”改革，該取消的堅決取消，該下放的穩(wěn)妥下放，明確責任；二是法律保障，通過制定或修改法律法規(guī)明確各層級政府的職責權限，堅決杜絕法外設權；三是進一步推進機構改革，通過撤并整合實現(xiàn)“削權拆廟”。

　　二、整合基層執(zhí)法隊伍，大力推行綜合執(zhí)法

　　從一些地方統(tǒng)計來看，大部分市縣政府獨立的執(zhí)法部門平均有40個左右，有行政編制、參公編制、事業(yè)編制，還有自收自支編制，公務員比例很小，事業(yè)編、聘用制占大多數(shù)。從全市全縣角度，財政開支的政府公務人員總量并不低，但每一個執(zhí)法單位除各級領導、黨務、辦公室、后勤等人員外，一線直接執(zhí)法人員很少，相對執(zhí)法力量薄弱。為此，中央要求一方面下沉并強化基層執(zhí)法力量，另一方面也明確要求大幅度減少市縣執(zhí)法隊伍種類，推行綜合執(zhí)法。重點在食品藥品、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域大力推行。

　　在這方面有兩個改革維度，一是從執(zhí)法行為上集中，相對集中處罰權、許可權、強制權；另一個緯度是相近領域機構整合。

　　第一，從執(zhí)法行為上集中。從2002年起，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，國務院已經(jīng)授權省級政府有權決定本行政區(qū)域內(nèi)一個行政機關集中行使其他若干行政機關的處罰權，最典型的是城管綜合執(zhí)法，在機構改革一時到不了位，撤并機構難度較大的情況下，把執(zhí)法權集中，可以解決執(zhí)法隊伍過多、執(zhí)法交叉、重復執(zhí)法等問題。2012年行政強制法實施后，集中了行政處罰權的執(zhí)法機關依法取得了相對集中的行政強制權。2016年城管執(zhí)法體制改革的中央文件下發(fā)后，更加明確了城管綜合執(zhí)法的范圍和管理體制。2015年，中央編辦和法制辦共同研究開展相對集中行政許可權試點。在部分地方，市縣政府若干部門的許可審批集中到一個審批局行使，原部門主要是事后監(jiān)管，改革取得了一些效果，但相對集中后的單位與原單位之間的職權劃分、事前審批與事中事后監(jiān)管的關系、相互間的執(zhí)法配合協(xié)調(diào)依然還有許多問題需要探索解決。

　　第二，從相近領域部門整合集中。主要是通過機構合并，實現(xiàn)綜合執(zhí)法。2015年4月，中央編辦確定在全國22個省（自治區(qū)、直轄市）的138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點，探索整合政府部門間相同相近的執(zhí)法職能，歸并執(zhí)法機構，統(tǒng)一執(zhí)法力量，減少執(zhí)法部門。比如目前大多數(shù)的市縣政府的工商、質檢、食藥監(jiān)部門整合為市場監(jiān)管局，有的還管物價監(jiān)管，實踐中效果不錯。一些地方還在文化廣電新聞出版領域、資源環(huán)境等領域整合機構。通過機構改革，今后的發(fā)展趨勢，市縣政府可能會壓縮到十幾支執(zhí)法隊伍，相對充實一線執(zhí)法力量。實現(xiàn)這一目標，難度很大，既有人員安置問題，也有專業(yè)執(zhí)法如何保障問題，要逐步試點總結經(jīng)驗，穩(wěn)步推進。

　　三、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，提高行政執(zhí)法效能

　　除了通過機構改革、綜合執(zhí)法、相對集中，以及明晰政府間事權劃分外，為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革目標，適應現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展需要，必須改變過去政府管理的一些思維模式和治理方式。

　　全心全意為人民服務是人民政府的宗旨，但全能政府、無所不包，管理上追求萬無一失，也形成了不計成本、全員動員、運動式執(zhí)法等慣性模式，有時效果并不好，缺乏長效。這就需要在傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式外，探索創(chuàng)新具有時代特點的執(zhí)法新機制、新方式。

　　近幾年，各地區(qū)、各部門按照中央的要求，已經(jīng)探索了許多新型的管理模式和執(zhí)法方式。比如，工商部門牽頭的企業(yè)信息公示制度，落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任；發(fā)改部門牽頭的市場主體信用信息平臺建設，建立守信激勵和實行聯(lián)合懲戒機制；質檢部門牽頭的國家標準化管理體系建設；有關行業(yè)管理部門牽頭的按風險預警進行分類監(jiān)管的制度，行政檢查“雙隨機、一公開”制度，城市管理、基層社會管理網(wǎng)格化，對新興業(yè)態(tài)的審慎包容監(jiān)管，開展行政執(zhí)法績效考評等等，都在改革行政執(zhí)法體制機制方面做出了有益嘗試，成效十分明顯。

　　特別是近年來許多執(zhí)法部門運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等方式，借助執(zhí)法信息平臺推進行政執(zhí)法信息一體化，打破信息孤島，解決執(zhí)法信息部門化問題，逐步由高成本的運動式執(zhí)法向新型監(jiān)管方式轉變，從更加注重現(xiàn)場執(zhí)法向更加注重非現(xiàn)場執(zhí)法轉變，從更加注重單一部門執(zhí)法向更加注重執(zhí)法聯(lián)動轉變，推動檢查調(diào)查與檢測、調(diào)查與決定相對分離，進一步優(yōu)化執(zhí)法流程，運用大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析執(zhí)法案例，為行政管理決策提供第一手原始素材，為提高行政執(zhí)法效能，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，發(fā)揮了重要作用。

　　深化行政執(zhí)法體制改革是法治政府建設的戰(zhàn)略任務，也是長期任務，涉及各級執(zhí)法部門機構和所有執(zhí)法人員，關系廣大人民群眾切身利益，改革還有很大潛力和空間，需要政府各級領導干部要從思想認識上深刻理解領會中央改革要求，善于運用法治思維，敢于自我革命，勇于探索創(chuàng)新，不斷總結經(jīng)驗，及時形成可復制可推廣的體制機制制度樣本。