用法治和治理體系加強城市人口管理和服務

——訪復旦大學社會發展與公共政策學院教授　任 遠

　　【內容摘要】城鎮化過程中巨型城市人口增長和城市發展內在緊張關系的根本原因不在于人口數量過多，而是人口管理和服務不足。需要加強法治建設和提升治理水平實現城市秩序，推動市場秩序和社會秩序的形成，確保政府有序管理；加強法治建設明確和維護不同社會群體的利益和權利；通過法治建設監督履行政府責任、社會責任和公民社會責任。現代城市的發展需要通過法治和治理體系建設來強化人口管理和服務，提高城市的運行質量和治理水平。

　　類似上海這樣的巨型城市在快速城市化的背景下面臨大量人口集聚導入的巨大壓力。城市外來人近年來呈現快速增長，到了2013年底，常住人口數量已經達到2415萬，其中非戶籍的常住外來人口數量超過了1000萬。人口集聚構成城市發展的巨大推動力，同時也對城市發展和管理帶來巨大壓力。各種擁擠問題、貧困社區問題、社會治安問題、環境問題、城市不平等問題等等突出地表現出來，這些問題也被廣泛的稱為是“城市病”。協調人口增長和城市發展的內在緊張關系，是上海實現自我提升、向現代大都市發展必須面對的挑戰，也是必須解決的任務。成功地應對挑戰，將使上海向上提升，更好地邁向現代化的全球城市；而失敗地應對挑戰，可能會削弱城市發展活力、擴大城市分化和帶來城市社會向下擠壓，甚至使上海轉為向發展中國家的二流城市發展。

　　人口和城市內在緊張關系的根本原因不是人口過多，而是城市人口管理和服務水平不足。城市的問題似乎表現為人口過多，帶來資源緊缺、空間緊缺和服務缺乏，而實際上是管理能力的不足。例如交通的擁擠很大程度上不是車輛過多，而是道路建設不足和交通管理不規范；城市的空間緊張對于上海這樣的巨型城市其實也并不是真實的困難，我們也發現一方面存在大量和居民生活不友好的廣場、空置的以國際化為導向的商品住房，一些新城具有大量低效益使用的土地，甚至閑置的土地沒有人口居住，而一方面在某些地區居民的居住空間、生活空間和公共生活空間又顯得非常的局促。城市的社會治安問題似乎表現為流動人口占到了城市犯罪的80%，但實際上我們最近的研究也發現，流動人口數量和密度其實上并不影響城市的犯罪率，真正影響犯罪和社會治安的原因則在于教育水平較低、人口結構更加年青化、社區環境的破敗、失業率特別是男性失業率的提高、家庭和婚姻生活的分裂、居住地區的警力配備和治安投入不足等等。那么城市的治安和安全也不是通過控制人口來得到解決，而是要把提高教育和就業機會、改善社區、提高公共安全管理才是根本的應對出路。總體上來說，提升城市管理而非控制人口數量才是應對增長性城市“人口壓力”的根本出路。

　　城市人口增長和城市生活的內在緊張關系和利益沖突也表現為城市公共服務供給不足和供給不平等。當公共服務難以滿意城市居民日益增長的生活和發展的需求，則削弱了城市居民的幸福感和發展能力。公共服務供給不足和市場化配置資源的深化，進一步擴大了城市分化，城市社會空間、住房、教育、健康和養老等各項服務在市場配置力的作用下擴大了分化性，并帶來城市生活成本的增加，使得社會中下層居民的公共服務供給不足和生活壓力加劇。更突出的挑戰是，在公共服務供給不足的情況下，帶來不同群體社會生活的擠壓，特別是社會中下層居民利益的擠壓，強化了本地人口和外來人口之間的利益沖突和社會沖突。我們可以看到相對于中高階層人口的社會服務主要依托于市場體制，實際上往往形成一種相互接受和融合的狀態，而在社會公共服務供給相對不足的社會中下層居民中，本地人口和外來人口的社會沖突表現得更加明顯。同時，外來人口難以獲得必要的基本公共服務供給，則催生了地下的低成本、低質量的自我服務。這也說明城市和人口的內在緊張，關鍵還是在于城市需要強化自身的公共服務供給能力，為社會所有居民提供更加平等和充分的發展機會。

　　實踐已經證明，在一個快速城市化背景下的巨型城市成長中，應對人口增長和城市發展的內在緊張關系，不能簡單依靠行政調控。行政調控具有自身的限度，脫離了城市化和市場內在規律的調控不僅是無法實現的，而且會帶來城市發展的扭曲。例如過度的行政調控反而帶來勞動力市場失靈和創新性人才供給不足。同時，一種明知不可為而為之的行政管控，也可能成為是一種掩耳盜鈴式的城市應對，于解決實際問題并無幫助。需要強調的是，行政的調控需要在法制的框架下運行，否則往往傷害城市發展的正義，以及上海現代城市政府的合法性。