作者：蘇州大學政治與公共管理學院、江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心　朱喜群

　　提升農民福利是當前中國最基本的政策議程之一。隨著城鄉一體化進程的不斷推進，農民福利狀況得以改善，農民福利權在一定程度上得到實現，但是，其中也存在一些不容忽視的問題。

　　福利包含非經濟內容

　　阿馬蒂亞·森認為，社會對教育、養老、醫療保健等基本公共物品的供給狀況是個人選擇自由度的直接影響因素。享受基本公共物品是每個人的社會權利。城鄉一體化戰略實施后，農民開始能享受部分社會權利，具體表現為農村實現了義務教育、新型合作醫療、農村養老保險制度和最低生活保障制度。此外，農民還能享受糧食種植補貼、購買農機具補貼等社會權利。雖然農民享受到了一定的社會權利，但城鄉之間仍存在較大的社會權利差異或社會福利差異，具體體現在戶籍制度、教育制度、社會保障制度等方面。農村在這些方面的低水平福利狀況，制約著農民的選擇能力及由此產生的選擇自由度，不利于農民福利的改善。

　　基于可行能力理論，福利既是一個經濟概念，又是一個超乎經濟的概念，它不僅包括經濟收入等物質內容，還應包括非經濟內容。可見，農民福利所含內容眾多，收入水平是其中最重要的方面，而農民的主觀感受才是農民福利的最終反映。這種主觀感受不僅與收入有關，而且與個人自由程度、社會地位、人際關系、社會公平狀態等有關。隨著城鄉一體化進程的加速和農民生活水平的提高，農民需求發生了明顯變化，已經遠遠超出了衣、食、住、行等基本需求。雖然農民物質福利不斷提高，但是在收入差距擴大、社會排斥和相對剝奪感增強的背景下，農民的心理福祉水平反而可能下降。

　　福利在社會層面和國家層面體現為社會保障。在公民福利上，國家承擔著履行公平和承接風險的功能。目前中國國家層面的福利制度存在的問題：一是現行福利制度的資源缺口大，公共服務需求不斷增加，但政府的組織規模卻不能無限擴張；二是人口結構變化加重了政府的福利負荷，特別是急劇增加的勞動移民對城市社會福利體系造成沖擊；三是縱向政府的福利職責不對稱，最明顯的表現是政府財權“上移”而“事權”下移。

　　在中國，土地之于農民逐步演變為社會保障的替代品，然而，土地在農民福利供給中作用有限。首先，以家庭為單位的分戶經營方式造成農業生產的低效益，制約著土地的保障功能。其次，“生存理性”是多數農民的行動邏輯，這使土地功能難以有效發揮。農民處于產業鏈發展的最下游，產業的被動化和農村勞動力轉移的不確定性，會強化將土地作為生存保障的動機。最后，土地流轉將使農民喪失土地的保障功能。