杜志雄 崔紅志

　　杜志雄，中國社會科學院農村發展研究所副所長、研究員。日本東京大學論文博士。兼任中國國外農業經濟研究會會長、北京農經學會副會長、科技部國家可持續發展專家委員會委員等。主要研究農村中小企業、現代農業發展、農業經營主體、農產品安全戰略等。先后獲得杜潤生農村發展將、中國社會科學院優秀成果獎、優秀對策信息獎等。

　　2015年中央一號文件將深化農村各項改革作為促進農業更強、農民更富和農村更美的根本動力，并明確提出“要按照中央總體部署，完善頂層設計，抓好試點試驗，不斷總結深化，加強督查落實，確保改有所進、改有所成 ”。農村改革是全面深化改革的重要組成部分，試驗先行是我國農村改革的成功經驗。但在啃硬骨頭和深水區階段的改革如何設計農村改革的思路、步驟和方法，如何真正發揮試點試驗的效果？

　　本文結合在若干農村改革試驗區調研和評估中發現的新情況談些不成熟的看法。

　　現階段農村改革試驗的特點

　　（一）農村各項改革措施之間的關聯性顯著增強

　　習近平總書記的講話和十八屆三中全會《決定》都一再強調，深化改革要注重系統性、整體性和協同性（簡稱“三性”）。一號文件提出了一系列農村重大改革的內容。整體上看，很多改革內容之間具有強關聯性。改革舉措是否能取得預期效果，在很大程度上取決于各項改革措施之間的匹配狀況。

　　近年來的一個典型案例是，大家普遍關注農地和農村宅基地等集體建設用地的抵押貸款問題。其實，這是一個“三性”極強的問題，農村土地抵押首先涉及農地和建設用地權能的完整性問題，其次涉及能不能抵押的法律資質問題。即使這些障礙都沒有了，最終還涉及一個土地資本能否在市場上兌現和結清問題。因此，一個功能完善、可變現的土地交易市場的存在是必要的，否則，若不能將抵押的土地進行變現，銀行的積極性不可能太高。現在的學術研究、政策討論、改革試驗等，對前兩者的關注遠高于對銀行抵押土地市場結清問題的關注。

　　貴州省畢節市創新支農資金管理體制機制改革試驗從正反兩個方面說明了農村各項改革之間關聯性和協同性的重要性。畢節是典型的貧困地區。改革開放以來，上級各部門對畢節的財政支農資金數量較多。但由于財政支農資金管理的體制機制不完善，有限的財政支農資金并沒有發揮出最大的效益，更難以發揮“四兩撥千斤”的引領作用。畢節農業整體上比較落后，農村人口的貧困面大，貧困程度較深。針對這種情況，畢節市農村改革試驗的主題是創新財政支農資金管理體制機制，探索以項目整合規避體制障礙為核心的資金整合機制。這種做法是否能取得成效需要一定的條件。一是要有強有力的組織領導。否則就不可能有縣級層面統一、協調、互補的項目申報。二是要有科學規劃引領。否則，整合的資金越多，浪費也可能越大。三是要有資金監管機制支撐。資金被整合使用后，部門監管的效能縮小，要求有新的監管措施來補充、替代原有監管措施。為此，畢節市開展了多項配套性改革舉措。第一，搞好規劃。畢節試驗區采取規劃先行，以規劃定項目；建立項目庫，從預算編制源頭做起，通過項目整合，實現資金整合，從而規避了體制障礙。第二，在項目實施中注重農民的參與。聯戶路、院壩水泥硬化等小型農村基礎設施建設，不搞招投標，而是讓農民自己干，既保證了工作質量、又能帶動農民就業和收入，還能解決項目資金不足的問題。從更廣泛的意義上，這種方式也會為促進農村民主化、調動農民參與社區公共事務、改善農村治理狀況提供了一個載體。第三，建立資金監管機制。部門項目資金有相對規范的申請、審批、資金監管、驗收程序。在支農資金及項目監管上，加強對涉農項目資金立項、使用、管理、項目管護等情況的監督檢查、審計，鼓勵社會各界監督，構建了財政及行業監督、審計監督、社會監督、紀檢監督等各方參與，縣（區）、鄉（鎮）、村、組四位一體的多層級、全方位的支農項目監督檢查體系。在監督形式上，建立了“涉農資金共識網”、網絡監管平臺、短信告知平臺、電話查詢平臺、公開公示專欄五大功能互補的監督載體。調查發現，畢節市重視改革的關聯和協同性工作方法產生了較好的效果，一些地區的基礎設施在較短的時間內得到了明顯改善，農民收入也有了較大提高。

　　但是，畢節試驗區的改革是在財政支農資金條塊分割沒有改變情況下的局部探索。由于目前我國支農項目管理部門多，資金撥付渠道多，項目申報時間不一致，項目的驗收方式也不相同，有相當部分的支農資金仍然是撒胡椒面式的分散使用。這種改革局限性從另一個方面說明了注重改革關聯和協同性方法的重要性。

　　（二）改革的直接效果與整體效果及潛在影響之間的關系更加緊密

　　任何改革舉措的效果及影響都是多方面的。改革不僅要重視其直接效果，也要重視其長遠效果與潛在影響，努力避免改革“新產生的問題比解決了的問題還多”的局面。

　　河南省新鄉市城鄉一體化制度建設試驗，把新型農村社區建設作為統籌城鄉發展的結合點、推進城鄉一體化的切入點、促進農村發展的增長點，按照“分類指導、群眾自愿、產業為基、就業為本、生計為先、量力而行”的原則，將全市3571個行政村規劃整合為900個社區。截至2014年底，該市已累計啟動352個新型農村社區建設，完成各類資金投入389.6億元，完成建房3919.6萬平方米，入住農戶14.2萬戶。調查發現，新鄉市的探索已經產生了諸多積極效果，如農村土地資源集約利用程度提高、農民居住和生活條件在較短時間內有明顯提升、政府公共資源投入效率提高，等等。但這項改革試點也引發出一些值得重視的連帶、連鎖效應。

　　1.農村可持續發展能力弱化。村莊合并后，農民作為主體對農村土地轉用、開發的權利，即農地發展權削弱了。在通過土地“增減掛鉤”及“人地掛鉤”的村莊整治中，騰出的建設用地需要復耕，有的還要被劃為永久性的基本農田，集體和農民失去了發展非農產業的空間。即使在那些不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，其騰出的建設用地大都被企業用于開發，開發的形式包括建房出售、使用節余的建設用地指標發展非農產業等等，集體和農民仍然沒有發展非農產業的空間。

　　2.農民生計安全受到威脅。村莊合并使得農民傳統的生計模式瓦解。其一，村莊合并往往伴隨著土地向新型農業經營主體的流轉，土地對農民就業和養老的兜底保障功能進一步弱化。其二，農民的后代將難再享有無償使用的宅基地。其三，農民生活方式商品化，生活成本提高。其四，農民的生活環境不再是熟人社會，村民之間互助共濟機制減弱乃至消失。

　　3.糧食安全面臨潛在威脅。新鄉是國家商品糧基地、優質小麥生產基地和河南省糧畜產品生產加工基地。創新糧食安全、耕地保護與土地集約節約利用機制，是新鄉試驗區的重要試驗內容。在實際操作層面，新鄉市試圖通過加強高標準糧田建設和創新農業經營機制來保障耕地的產出率；通過土地綜合整治和探索人地掛鉤政策，解決農業與工業和城鎮的用地矛盾，從而保證耕地數量。但是，這種邏輯合理的改革思路在實踐中遇到了挑戰。不管是城鄉建設用地“增減掛鉤”、土地綜合整治、還是“人地掛鉤”，都要求一個村莊內的絕大多數乃至所有農戶在較短時間內完成拆舊建新，以便通過舊村復墾來保證耕地數量和城市建設用地指標的增加。然而，村莊整治中普遍且始終存在著農民拆舊建新意愿的差異性。家庭經濟狀況、人口數量與結構、從業性質和從業地點、舊房質量、面積及區位等方面的差異，都會影響農民參與拆舊建新的意愿。如果一些農民不愿意拆舊建新，舊村莊就難以復墾，耕地數量就不但不會增加反而面臨著減少的風險。而且，集中居住加速了農民承包地向公司和生產大戶的流轉。農村土地流轉后的種植結構呈現非農化和非糧化現象，糧食安全的風險進一步凸顯。