（三）現有政策和法律以及不同法律之間不協調性矛盾凸顯

　　改革創新無疑要符合現有的政策、法律、法規。但政策、法律、法規總是滯后的。同時，國家的各項政策之間存在著不一致的情況，政策與法律之間、各類政策內部以及各類法律內部也存在著矛盾和不一致的情況。調查發現，不協調性嚴重阻礙農村改革和試驗的順利推進。

　　推進農村集體產權制度改革是今年一號文件提出的重要改革內容之一，實際上，政策和法律之間不協調、法律調整的滯后已經成為農村集體產權制度改革的重要障礙。

　　例如，十八屆三中全會《決定》提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變。”土地承包關系的長久不變是否等同于土地承包經營權的長久不變？四川省成都市在開展城鄉統籌試驗時，提出對農村集體土地等資源資產要向作為農村集體經濟組織成員的農民確實權、頒鐵證。關于征地補償款，成都市政府采取“征誰補誰”政策。但是在分配征地補償收入時，存在農戶土地確權證失效問題，一些農民依據現有法律要求在集體經濟組織內部全體成員中平分補償款，利益訴求得以實現。北京市政府也規定，“當遇到國家建設征地時，無論是農戶承包地、村民宅基地、集體建設用地等土地補償款，均應當按照征地方案確定時的集體經濟組織成員平均分配或者平均量化”。這種情況實際上折射出的是法律之間的矛盾以及法律與政策之間的矛盾。《物權法》第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”；《農村土地承包法》的第5條也規定了成員的權利。上述法律規定涉及的是農民對農地的成員權，其中隱含的是“天賦地權”的思想，是一種個人權利，隨著成員的離開或去世，這種權利就消亡。十七屆三中全會《決定》提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”；《農村土地承包法》的第26條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地”。第27條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地”。第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。上述法律規定涉及的是農民對農地的用益物權，其中隱含的是“生不增、死不減”的財產權利原則。在實踐中個人權利與財產權利必然會出現沖突，兩種權利的訴求都可以找到法律依據。

　　又如，在農村集體產權制度改革中保障婦女尤其是出嫁女的權益，也存在著法律之間的矛盾、沖突現象。2005年新修訂的《婦女權益保障法》第32條規定，婦女在農村承包地經營、集體經濟組織收益分配、土地征用或征用補償費使用及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利；第33條規定，任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權利。但是我國的《村民委員會自治法》規定實行村民自決，在村莊的事務決定上超過三分之二的村民同意就可以通過。雖然《村民委員會自治法》第20條規定，村民自治章程、村規民約及村民會議或村代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容，但卻沒有規定如何對村民制定的自治章程、村規民約進行審查，如何對村規民約中違反法律的規定進行糾正。這種情況導致許多地方的村民以國家實行村民自治為理由，不理會男女平等的基本國策及《婦女權益保障法》的規定，剝奪出嫁女的合法權益。

　　（四）農村改革“統一指導與地方為主”的分工合作有待強化

　　為了調動地方的積極性，現有農村改革試驗采取“統一指導、地方為主”的實施辦法。但在一些地方，主要領導變換和其工作思路變化使改革試驗存在著穩定性、連續性差的風險。評估調研過程中我們發現，有的地方干脆放棄了某些原來設定的試驗主題和試驗內容。例如，河南省新鄉市試驗區的試驗內容為四項：城鎮化與新農村建設協調發展、糧食安全與土地集約節約利用、農村產權制度改革、城鄉一體的社會管理體制。但是，在試驗開始后，河南省及新鄉市都強力推動新型農村社區建設，把新型農村社區建設作為統籌城鄉發展的切入點、城鄉一體化的結合點。在這種情況下，新鄉試驗區的改革試驗均圍繞著如何建立新型農村社區來展開。有的地方采取選擇性、應付性改革試驗，即在其轄區范圍內再搞試點，而試點的范圍則很小，甚至僅僅局限于某一個行政村。

　　貫徹一號文件完善農村改革試驗

　　2015年一號文件不僅提出了一系列重大改革內容，同時還明確提出了抓好試點、“確保改有所進、改有所成”的改革原則目標。要達到這個目標，以下四個方面值得重視：

　　（一）農村各項改革之間的關聯性和協同性要匹配好

　　為了解決改革試驗中各項改革措施的關聯性和協調性問題以及改革試驗試點存在嚴重的碎片化現象，可以選擇的舉措是：第一，加強對各項改革之間關聯性的研究，明確哪些改革之間是強關聯、哪些是弱關聯。第二，在確定試驗區的試驗主題和內容時，充分考慮試驗區的前期基礎及與試驗主題和內容具有強關聯的其他改革的完成情況。第三，鼓勵農村改革試驗區在開展規定試驗主題和試驗內容的同時，盡可能把農村各領域的改革試驗尤其是十八屆三中全會提出的改革事項納入試驗區中，以利于各項改革的協同推進，發揮試驗區的綜合效應。

　　（二）改革試驗的直接效果與整體效果及潛在影響需要兼顧好

　　改革是手段，不是目的。對于改革是否達到目的，不僅應看其直接帶來的好處，還應該看到其有可能產生的負面效果和潛在影響。兼顧好改革試驗的直接效果與整體效果及潛在影響之間的關系，關鍵的舉措是應構建評估體系，及時開展改革效果的后評估，并根據評估結果，及時修正和調整改革路徑和內容。為使改革和試驗真正實現目標，要引入決策問責終身制，以防止盲目決策、不科學決策。

　　（三）改革與現有政策和法律之間的關系需要處理好

　　改革試驗的重要目的是把底層經過實踐檢驗是正確的措施上升為政策、法律、法規，把改革試驗成果制度化。中央明確指出，農村改革試驗區在試驗過程中允許依法突破某些政策和體制。但由于在突破的內容、突破的程度等方面沒有做出明確規定，一些地方改革創新的能動性不足，總是設法規避政策和法律，而不是選擇突破創新。應該說，試驗區的這種選擇是正常的、理性的，但改革的價值和效果也相應地降低了。

　　針對改革試驗與政策、法律、法規之間可能存在的矛盾，我們認為，只要試驗區的改革大方向與社會主義的立法精神一致，把握方向，就可大膽探索。為了進一步激發基層的創新精神，建議采取以下舉措：第一，中央有關部門允許經過批準的試驗項目突破相關領域的政策和體制，列出可以突破內容和范圍的具體清單。第二，中央明確賦予農村改革試驗區“試錯權”。試驗不等于示范。試驗的結果包含證實和證偽。試驗成功了，可以作為示范性經驗加以推廣。即使試驗失敗了，也有意義，可以為其他地方提供借鑒，避免重走彎路。第三，由全國人大常委會同意試驗區在試驗期內不執行相關法律中不利于改革主題和內容的相關條款。第四，加強中央有關部門與各試驗區之間的溝通交流，對于基層的創新和突破，進行規范性的總結和肯定。

　　（四）統一指導與地方為主的關系需要協調好

　　為了協調好農村改革試驗工作中統一指導與地方為主的關系，我們建議應更加重視中央層面對試驗區工作的領導和指導，切實保證改革試驗的穩定性。第一，在選擇農村改革試驗區和試驗內容時，考慮試驗地區的改革動力、前期基礎、試驗內容對領導變動的依賴程度等綜合因素，做好試驗內容連續性和穩定性的風險評估。第二，申報試驗區的地方，應明確承諾試驗期內試驗工作的穩定性、連續性、空間布局上的均衡性以及在其轄區內的可復制性。第三，在試驗實施過程中，中央有關部門應對試驗項目進行全程跟蹤管理、監測和檢查。

　　（崔紅志系中國社會科學院農村發展研究所組織與制度研究室主任、副研究員）