作者：財政部財政科學研究所　陳少強

　　《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發[2014]71號，以下簡稱《意見》）的發布是國務院根據黨的十八屆三中全會精神和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）出臺的一項重要財政改革舉措，是我國財政管理制度改革的又一標志性事件。本文擬就中央對地方轉移支付制度改革和完善的重點問題談幾點認識。

　　中央對地方轉移支付結構的優化

　　《意見》最突出的亮點是對中央對地方轉移支付特別是中央對地方專項轉移支付的改革方向作了明確說明，即：增大一般性轉移支付的分配比例，清理規范專項轉移支付。在調整轉移支付結構的同時，中央和地方的事權劃分也將同步調整。

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　　《意見》提出，要“形成以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度”。這是針對我國轉移支付改革制度存在的問題而采取的有針對性的改革舉措，也是在現行財政體制下的一種適應性財政分權。

　　1.適應中央對地方轉移支付改革的要求

　　自1994年實行分稅制財政管理體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經濟體制基本要求的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，這有力促進了地區間基本公共服務的均等化，推動了國家宏觀調控目標的貫徹落實，保障和改善了民生，支持了經濟社會持續健康發展。

　　但與建立現代財政制度的要求相比，現行中央對地方轉移支付制度存在的問題也日益凸顯，突出表現在：受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理；一般性轉移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化；專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學；一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統籌能力較弱；轉移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等。清理整頓規范專項轉移支付，增大一般性轉移支付比例，已成為我國轉移支付制度改革的發展方向。近年來，中央對地方的一般性轉移支付占比不斷提高，由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。按照《意見》要求，我國將進一步增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將占比提高到60%以上。

　　2.推進中國式財政分權

　　《意見》的出臺，還有一層更深層次的寓意，那就是推進中國式的財政分權。財政分權是指給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍，并允許其自主決定預算支出規模與結構，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務，必要的財政分權是理順中央和地方財政關系的重要基礎。

　　就財政收入而言，市場經濟國家財政分權主要表現為稅權和舉債權的下放。財政分權也因國家的單一制和聯邦制性質而有所不同。一般而言，單一制國家中央政府對地方政府的控制力度大一些，聯邦制國家中央政府和地方政府財政則相對獨立，許多州以及政府都有獨立的舉債權和稅收立法權。

　　我國為單一制國家，中央政府對地方政府的控制相對多一些。這也與我國的國情有關。歷史上，因財政分權過度導致中央政府財政困難甚至政局不穩的情況多有發生。改革開放之后到1994年分稅制之前，我國也因財政過度分權導致中央財政十分困難。因此，我國對稅權、舉債權的控制一直都集中在中央政府層面。后來，由于地方政府繞過原《預算法》第28條的規定而大規模舉債，產生一系列問題，中央政府才開始嘗試中央代發地方債、允許地方政府舉債試點以及在新修訂的《預算法》中允許地方政府可以在中央政府審批下有條件舉債。不過，由于地方政府舉債從評估、審批到正式推出，需要較長時間，地方政府舉債制度的創新近期并不能為地方政府帶來顯著的財政收益。就稅收下放而言，由于擔心稅政權力的下放會擾亂市場公平競爭秩序，中央政府不僅不鼓勵稅權下放，而且要強化稅權的上收。

　　在舉債權下放短期效果不明顯、稅權下放受到嚴格控制的情況下，財政分權的最后一條路徑就是寄希望于地方政府的轉移支付收入。國家通過調整轉移支付結構，增大了一般性轉移支付的規模和比重，相應增大地方政府自主可用財力。這種“財政分錢”改革也將帶來財政分權的改革：國家通過把財政專項轉移支付整合為一般性轉移支付，將中央各部委分散的直接控制轉變為中央政府統一的間接引導，有效避免地方政府“跑部錢進”和惡性競爭，既整合了財政資源，又提高了地方政府統籌能力。