國家在調(diào)整轉移支付結構的同時，也在著力調(diào)整政府間事權和財政支出責任的劃分，以實現(xiàn)各級政府事權和財力的匹配。

　　與轉移支付類似，政府事權和財政支出責任的劃分也較為復雜。長期以來，中央和地方事權劃分依據(jù)不充分、責任不清晰、支出不合理的現(xiàn)象較為普遍。現(xiàn)行憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，至于中央和地方事權如何劃分并沒有充分的依據(jù)，實踐中經(jīng)常是通過不穩(wěn)定的制度框架（如文件）等形式來執(zhí)行。在事權劃分的邊界上，除對外事務、國防建設屬于中央事權外，各級政府的職責并無明顯區(qū)別，地方政府履行了大量中央政府應承擔的職責，中央政府雖然通過大量專項轉移支付給予支持，但上下級政府事權和財力不匹配的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。在部分事權劃分方面，中央事權缺位和越位的現(xiàn)象并存：一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、跨區(qū)域司法管理乃至養(yǎng)老保險、基礎教育等等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統(tǒng)一起來；另一方面，中央政府過多介入學前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等地方性事務。在財政支出方面，2014年中央政府集中了全國財政收入的46%(如果考慮政府基金性收入，中央政府集中的收入占比為35%)，中央政府財政支出占全國財政支出的比重只有15%（如果政府考慮基金性支出，中央政府集中的支出占比只有13%），而英國、美國和法國的中央預算支出占比均高于50%，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家平均為46%。作為單一制國家，我國中央政府直接支出占比明顯偏低，中央事權明顯不足。

　　考慮到政府事權和財政支出的慣性運行，短期內(nèi)大幅度調(diào)整政府間事權劃分格局也有困難。當前和今后一段時期，應將財政支出分為中央直接支出、中央委托性支出，以及地方事權支出，以便于管理。因此，《意見》提出，“屬于中央事權的，由中央全額承擔支出責任，原則上應通過中央本級支出安排，由中央直接實施；隨著中央委托事權和支出責任的上收，應提高中央直接履行事權安排支出的比重，相應減少委托地方實施的專項轉移支付。屬于中央地方共同事權的，由中央和地方共同分擔支出責任，中央分擔部分通過專項轉移支付委托地方實施。屬于地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉移支付給予支持，少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支持，以實現(xiàn)特定政策目標。”

　　中央對地方轉移支付管理的規(guī)范化

　　（一）明確轉移支付的歸屬

　　《意見》根據(jù)“橋歸橋、路歸路”的原則，對轉移支付的性質(zhì)進行了劃分，并明確了轉移支付的改革取向。

　　一是清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉移支付為補充并輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。

　　二是清理整合專項轉移支付。根據(jù)專項轉移支付的不同性質(zhì)和發(fā)展的不同階段，《意見》要求對轉移支付進行分類清理整合。屬于中央委托但由中央直接實施效果更好的支出，原則上調(diào)整列入中央本級支出。屬于地方事權的項目，劃入一般性轉移支付。確需保留的中央地方共同事權項目，以及少量的中央委托事權項目及引導類、救濟類、應急類項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領域的專項數(shù)量。我國專項轉移支付項目已從2013年的220個壓減到2014年的150個左右，減少了1/3，2015年專項轉移支付數(shù)量將進一步減少。

　　（二）完善轉移支付的管理辦法

　　一是加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按照國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制。建立激勵約束機制，采取適當獎懲等方式，引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點領域。

　　二是改革和完善轉型轉移支付管理辦法。《意見》指出，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產(chǎn)資源補償費等專款專用的規(guī)定，逐步改變以收定支專項管理辦法。嚴格控制新設專項，以控制專項轉移支付的規(guī)模。規(guī)范專項資金管理辦法，做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設專項。資金管理辦法要明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。

　　（三）強化轉移支付的預算管理

　　在預算管理方面，《意見》根據(jù)新的《預算法》、國發(fā)〔2014〕45號文等法律法規(guī)的要求，對轉移支付下達的具體時間作出了明確要求，使各方有一個清晰的預期。同時，《意見》要求推進一般性轉移支付和專項轉移支付的公開透明，并做好績效評價工作和相應的預算統(tǒng)計工作。

　　中央對地方轉移支付分配和使用的規(guī)范化

　　首先是資金分配的規(guī)范化。專項轉移支付應當分地區(qū)、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責，社會團體、行業(yè)協(xié)會、企事業(yè)單位等非行政機關不得負責資金分配。《意見》指出，專項轉移支付可以采取項目法或因素法進行分配，并對項目法或因素法的適用對象作出了明確說明。此外，《意見》提出對關系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。目前，中央政府著力推行的競爭性分配專項轉移方式基本上符合《意見》的要求。

　　針對各界普遍關注的專項轉移支付要求地方配套問題，《意見》明確指出，除按照國務院規(guī)定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。由中央和地方共同承擔的事項，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上，根據(jù)各地財政狀況，同一專項對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔比例，但不同專項對同一地區(qū)的分擔比例應逐步統(tǒng)一規(guī)范。

　　《意見》對專項轉移支付使用也列出了“負面清單”。除中央委托事項外，專項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經(jīng)費和運轉經(jīng)費，以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關項目建設，以防止一些地方借機增加“三公”經(jīng)費支出。

　　最后，《意見》要求加強對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制。