國家在調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也在著力調(diào)整政府間事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分，以實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)力的匹配。

　　與轉(zhuǎn)移支付類似，政府事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分也較為復(fù)雜。長期以來，中央和地方事權(quán)劃分依據(jù)不充分、責(zé)任不清晰、支出不合理的現(xiàn)象較為普遍。現(xiàn)行憲法僅規(guī)定“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，至于中央和地方事權(quán)如何劃分并沒有充分的依據(jù)，實(shí)踐中經(jīng)常是通過不穩(wěn)定的制度框架（如文件）等形式來執(zhí)行。在事權(quán)劃分的邊界上，除對外事務(wù)、國防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級(jí)政府的職責(zé)并無明顯區(qū)別，地方政府履行了大量中央政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，中央政府雖然通過大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給予支持，但上下級(jí)政府事權(quán)和財(cái)力不匹配的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。在部分事權(quán)劃分方面，中央事權(quán)缺位和越位的現(xiàn)象并存：一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國家安全、邊防公路、國際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、跨區(qū)域司法管理乃至養(yǎng)老保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育等等事關(guān)國家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒有完整統(tǒng)一起來；另一方面，中央政府過多介入學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等地方性事務(wù)。在財(cái)政支出方面，2014年中央政府集中了全國財(cái)政收入的46%(如果考慮政府基金性收入，中央政府集中的收入占比為35%)，中央政府財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重只有15%（如果政府考慮基金性支出，中央政府集中的支出占比只有13%），而英國、美國和法國的中央預(yù)算支出占比均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家平均為46%。作為單一制國家，我國中央政府直接支出占比明顯偏低，中央事權(quán)明顯不足。

　　考慮到政府事權(quán)和財(cái)政支出的慣性運(yùn)行，短期內(nèi)大幅度調(diào)整政府間事權(quán)劃分格局也有困難。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，應(yīng)將財(cái)政支出分為中央直接支出、中央委托性支出，以及地方事權(quán)支出，以便于管理。因此，《意見》提出，“屬于中央事權(quán)的，由中央全額承擔(dān)支出責(zé)任，原則上應(yīng)通過中央本級(jí)支出安排，由中央直接實(shí)施；隨著中央委托事權(quán)和支出責(zé)任的上收，應(yīng)提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，相應(yīng)減少委托地方實(shí)施的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。屬于中央地方共同事權(quán)的，由中央和地方共同分擔(dān)支出責(zé)任，中央分擔(dān)部分通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方實(shí)施。屬于地方事權(quán)的，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持，少量的引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類事務(wù)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。”

　　中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范化

　　（一）明確轉(zhuǎn)移支付的歸屬

　　《意見》根據(jù)“橋歸橋、路歸路”的原則，對轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)進(jìn)行了劃分，并明確了轉(zhuǎn)移支付的改革取向。

　　一是清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)列專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充并輔以少量體制結(jié)算補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。

　　二是清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不同性質(zhì)和發(fā)展的不同階段，《意見》要求對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類清理整合。屬于中央委托但由中央直接實(shí)施效果更好的支出，原則上調(diào)整列入中央本級(jí)支出。屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項(xiàng)目，以及少量的中央委托事權(quán)項(xiàng)目及引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類項(xiàng)目，要建立健全定期評(píng)估和退出機(jī)制，對其中目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合，嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專項(xiàng)數(shù)量。我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目已從2013年的220個(gè)壓減到2014年的150個(gè)左右，減少了1/3，2015年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量將進(jìn)一步減少。

　　（二）完善轉(zhuǎn)移支付的管理辦法

　　一是加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制。建立激勵(lì)約束機(jī)制，采取適當(dāng)獎(jiǎng)懲等方式，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　二是改革和完善轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付管理辦法。《意見》指出，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等專款專用的規(guī)定，逐步改變以收定支專項(xiàng)管理辦法。嚴(yán)格控制新設(shè)專項(xiàng)，以控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。規(guī)范專項(xiàng)資金管理辦法，做到每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法。對一個(gè)專項(xiàng)有多個(gè)資金管理辦法的，要進(jìn)行整合歸并，不得變相增設(shè)專項(xiàng)。資金管理辦法要明確政策目標(biāo)、部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一等要求。

　　（三）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理

　　在預(yù)算管理方面，《意見》根據(jù)新的《預(yù)算法》、國發(fā)〔2014〕45號(hào)文等法律法規(guī)的要求，對轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的具體時(shí)間作出了明確要求，使各方有一個(gè)清晰的預(yù)期。同時(shí)，《意見》要求推進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的公開透明，并做好績效評(píng)價(jià)工作和相應(yīng)的預(yù)算統(tǒng)計(jì)工作。

　　中央對地方轉(zhuǎn)移支付分配和使用的規(guī)范化

　　首先是資金分配的規(guī)范化。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制。嚴(yán)格資金分配主體，明確部門職責(zé)，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位等非行政機(jī)關(guān)不得負(fù)責(zé)資金分配。《意見》指出，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以采取項(xiàng)目法或因素法進(jìn)行分配，并對項(xiàng)目法或因素法的適用對象作出了明確說明。此外，《意見》提出對關(guān)系群眾切身利益的專項(xiàng)，可改變行政性分配方式，逐步推動(dòng)建立政府引導(dǎo)、社會(huì)組織評(píng)價(jià)、群眾參與的分配機(jī)制。目前，中央政府著力推行的競爭性分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移方式基本上符合《意見》的要求。

　　針對各界普遍關(guān)注的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方配套問題，《意見》明確指出，除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)或比例。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地財(cái)政狀況，同一專項(xiàng)對不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔(dān)比例，但不同專項(xiàng)對同一地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。

　　《意見》對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用也列出了“負(fù)面清單”。除中央委托事項(xiàng)外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財(cái)政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及樓堂館所等國務(wù)院明令禁止的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，以防止一些地方借機(jī)增加“三公”經(jīng)費(fèi)支出。

　　最后，《意見》要求加強(qiáng)對專項(xiàng)資金分配使用的全過程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制。