作者：華中科技大學馬克思主義學院　楊華

　　［摘要］當前我國農村社會沖突進入頻發期，對其管理構成了基層政府社會管理的重要內容。調查發現，政府作為第三方干預沖突時，為盡快化解沖突而對沖突方作出利益補償。這是典型的“政府兜底”式政策工具選擇。調查發現，基層黨委政府在管理農村社會沖突時，只注重政策工具的有效性和易操作性，而忽略政策工具的合理性和政治性，為喪失原則、突破底線的政府兜底提供了可能性。而基層黨委政府在沖突管理中遭遇的總體政治社會情境則決定了政府兜底的必然性。政府兜底是基層黨委政府在農村社會沖突管理中，針對政策工具做出的理性選擇。

　　一、問題提出與分析視角

　　（一）農村社會沖突管理中何以頻現“政府兜底”現象？

　　農村社會沖突是指政府之外的農村主體之間發生的矛盾、爭執、競爭的緊張狀態，主要包括交通事故糾紛、醫患糾紛、傷亡事故糾紛、征地拆遷沖突、權屬沖突、經濟糾紛、鄰里沖突、村莊派系沖突等。這些沖突呈現出數量不斷增加、規模不斷擴大、劇烈程度增強的特點，對基層政治社會的影響愈發深刻。

　　農村社會沖突只能進行管理，而不能消除，只要管理得當就能將沖突控制在一定規模和水平上，最大限度地抑制其負面效應，發揮其正面效應。［1］調查發現，在農村社會沖突管理中，基層黨委政府能夠動員的資源有限，甚至在作為第三方干預沖突時被沖突方“要挾”“訛詐”而無計可施。在此情況下，基層黨委政府普遍采取給予沖突方一定“好處”的方式，來使其接受政府的調解，以平息沖突。我們將基層黨委政府通過對沖突方進行“兜底”來化解沖突的現象稱之為“政府兜底”。調查發現，“政府兜底”現象在有傷亡事故的社會沖突中尤為常見，［2］其前提是沖突方的鬧訪鬧大。［3］

　　（二）政策工具選擇的理論視角

　　要對農村社會沖突進行管理，完成沖突管理的政策目標，就得選擇恰當的政策工具。政策工具是政策目標達成的具體方式、方法及相應的措施和手段。政策工具選擇在某種程度上比政策目標的設定、政策之窗的打開更為重要。一套良好的政策工具被選擇與實施，不僅能夠很好地完成既定政策目標，還能催生新的、較既定政策目標更深遠的影響及意外效果，使政府與社會能夠有更為良性的互動。政策工具的正確選擇是順利實現政策目標的基本保證，也是增加政策制定的科學性，改善政策執行過程與效果的重要措施。［4］政策工具選擇要面臨兩個基本問題，一是政策工具選擇的依據，二是政策工具選擇的情境。它們制約著政策工具的選擇，即決定在某一具體的沖突管理中會選擇特定政策工具，而不選擇其他政策工具。“政府兜底”正是基層黨委政府在對農村社會沖突進行管理時，為了“盡快”地解決沖突、平息事態而做出的政策工具選擇。

　　（一）“政府兜底”中蘊含著農民的道義和政府的責任。在有“政府兜底”的農村社會沖突案例中，絕大部分是出現了傷亡事故，傷亡方要求賠償符合農村道義。如果沖突另一方拿不出死者親屬所要求的賠償數額，此事就此了之，死者親屬會認為不公道，因而要討回“公道”、申訴“冤屈”。而基層黨委政府為農民主持公道、洗雪冤屈是其責任所在。當沖突一方無法滿足另一方的賠償要求時，政府通過“兜底”滿足后者的要求，既符合農民的道義訴求，也符合黨委政府的責任。因此，政府兜底具有一定的合理性。

　　但是，在當前農村社會沖突管理中，“政府兜底”演變成某些人謀利的工具。農民知道政府怕鬧，只要鬧政府就會兜底，鬧得越大，兜底越多。于是鬧訪鬧大劇增，目標也不再只是通過政府施壓，而是期待直接從政府處得好處。群體性鬧訪最容易獲得政府的兜底。由于群體性鬧訪的頻發，吸引政府注意力的門檻不斷抬高，鬧訪逐漸催生“代鬧”職業。［5］

　　（二）“政府兜底”是農村社會沖突管理的主要政策工具。當農民把社會沖突“鬧”到基層黨委政府之后，就成為政府要出面解決的問題。在解決過程中，政府并不是一開始就“兜底”，而是運用多套政策工具來平息沖突：（1）成立專門的應急處理小組，第一時間控制事態發展和蔓延。（2）建議走法律程序，但如果沖突方不同意，則會產生對黨委政府的不滿情緒，并威脅把事情鬧大。（3）上報上一級黨委政府，由縣市政法委領導或縣市主要領導牽頭組織協調班子。（4）“兜底”解決問題。無論是哪一級領導出面協調，最終的解決方案都會有“政府兜底”的內容，且出面的領導級別越高，“兜底”就越快、越大方。有了政府兜底，沖突才會較快平息。因此，基層黨委政府在處理沖突時少不了“政府兜底”。

　　（三）“政府兜底”在農村社會沖突管理中主要是利益兜底。在農村社會沖突管理中，“政府兜底”主要包括：（1）政治兜底，是指處理基層黨委政府相關責任人，給予沖突方一定的政治待遇。該類兜底在群體性事件中較為凸顯。（2）政策兜底，是指政府通過降低政策門檻，或改變政策適用規定，或制定新的政策，以使沖突方享受某些政策。（3）利益兜底，是指根據不同沖突性質或沖突方的要求，直接支付沖突方一定的金錢或物質補助。政府在兜底管理中不同程度地給予了沖突方一定的金錢補助，主要以“撫恤”“救助”“撫慰”“補助”的名義進行。在一般的社會沖突中，政治兜底較少，利益兜底最頻繁，而政策兜底是另一種形式的利益兜底。