三、“政府兜底”的可能性：政策工具選擇的依據分析

　　政策工具選擇的依據是指政策工具依據什么來選、如何選的問題，可以概括為“有效性”與“合理性”兩類。有效性講究的是技術之可操作性、過程之可控制性及方法和手段之有效性。合理性注重目的和結果的道德合理性及公平正義。理想意義上的政策工具選擇，應是有效性與合理性的結合。但在農村社會沖突管理實踐中，基層黨委政府往往只注重前者，而回避或忽略后者，為“政府兜底”提供了可能性。

　　（一）政策工具的有效性：問題解決與“政府兜底”

　　政策工具的“有效性”是指政策工具在達成政策目標的可能性和可操作性，乃技術性判斷，與政府的性質及政體類型無關。［7］政策工具的有效性意味著，政府為達到政策目標，會考慮各種可能的手段及其所帶來的后果，以選擇最有效的措施。有效性關注效率、講究效益、重視產出，注重政策工具的實踐操作性和現實的可行性，但卻很少探究政策工具本身的價值性、政治性和道德性。可以說，政策工具的有效性決定了它具有較強的功利性和針對性，直指政策目標的達成和政策問題的解決。

　　政策工具的選擇與實施需要依托于現代官僚制。政策工具的有效性與現代官僚制的行動邏輯有以下契合性：一是現代官僚制強調“科學”態度排斥價值因素，在政策工具選擇時，把價值問題排斥在其視野之外，從技術化的角度看待事物，根據技術化的思路去解決問題。二是現代官僚制的事務主義路線，主張政治中立，規避政治上的主義之爭和問題解決的一攬子計劃。三是奉行“不出事”的邏輯［8］，偏好于通過少干事或不干事，或按章辦事、文牘主義等進行自我保護。四是對上級的政策偏好較為敏感，對下級和社會的需求反應遲鈍。

　　基于上述契合性，在農村社會沖突管理中，作為現代官僚體制的基層黨委政府：（1）必然會以“盡快”平息事態、結束沖突為首要的政策目標。（2）當上級政府知曉社會沖突問題后，基層黨委政府行動能力會加強，進而會挑選最有效、最容易操作和最省時省力的政策工具“盡快”解決問題。（3）熱衷于消除表面的沖突，對會“節外生枝”但能夠解決根本問題的政策工具不予理睬，以免惹禍上身或消耗更多行政資源。（4）將“有效性”推到極致，就會在社會沖突管理中“只要結果不問手段”。

　　如此，“人民內部矛盾人民幣解決”也就不足為奇了。“政府兜底”為沖突各方所期待和接受，在操作上簡便易行，因而能達到“盡快”平息沖突的政策目標。同時，它針對性極強，只是“就事論事”，因而不會平添基層黨委政府的負擔和招惹新的麻煩。所以，從有效性講，“政府兜底”不失為盡快解決沖突問題的“首選”工具。

　　研究表明，政策工具的選擇還是價值選擇過程，它涉及到政府選擇政策工具的基本立場問題，也涉及所要選擇的政策工具與受該政策工具影響最大人群之間的政治關系。［8］如果政府的立場變了，或者說政府與政策對象的政治關系發生了變化，那么其所選取的政策工具也會改變。這就是政策工具的合理性所在。如果說政策工具的有效性具有普遍意義的話，那么政策工具的合理性則是相對價值與絕對價值的統一，它既與特定的政體、政府性質、民族特性、政治文化、意識形態以及社會發展的不同階段等息息相關，又包含著公共行政普遍追求的公平、正義、信念和道德等。政府在選擇政策工具時，既要考慮到本民族、本社會特有的價值訴求，又要遵循公共行政的普遍價值，只有這樣才能為政策對象所廣泛接受和理解。

　　具體到農村社會沖突管理，其合理性在絕對價值上有這幾個方面：一是社會主義的核心價值，如自由、平等、公正、法治等；二是執政黨宣揚的意識形態，包括走群眾路線、為人民服務、立黨為公、執政為民等；三是講政治、講原則、講底線等。踐行這些價值理念，體現基層黨委政府的政治立場，也展現了基層黨委政府與農民的“魚水”關系。在特殊性上，農村社會沖突管理工具還要遵循農村的地方性知識，以得到農民的理解支持。這些價值理念制約著基層黨委政府的行為，使其政策工具選擇要考慮政治上的正當性和價值上的可接受性，而非為達目的不擇手段。

　　但是，調查發現，基層黨委政府對績效的追求過于強烈，其結果是政治性的喪失。該局面的出現源于基層黨委的行政化和官僚化。基層黨委的職責是把握政治方向，確立政治立場，糾正政府偏離政治方向的行為等，但是隨著經濟績效等在基層黨委政府考核指標中占的權重越來越大，基層黨委也加入到了經營經濟和地方社會的行列，承擔了政府及其部門的事務和功能，逐漸“去政治化”。［9］這樣，基層黨委在實踐中其政治性功能淡化，行政性功能增強，愈發具備官僚制特性，對手段、工具及策略的有效性的追求超越對政治、原則的堅守。因此，在農村社會沖突管理中，基層黨委政府就可能選擇能夠“盡快”化解沖突、平息事件的政策工具，而不再考究該政策工具可能帶來的政治上、價值上的負面影響。“花錢消災”的兜底措施就可能出現。