四、“政府兜底”的必然性：政策工具選擇的情境分析

　　基層黨委政府的運行必須嵌入具體的政治社會情境，政策工具的選擇也要受制于這些政治社會情境。當前，農(nóng)村社會沖突管理的政策工具選擇主要受以下幾對政治社會情境的制約，使“政府兜底”帶有必然性。

　　（一）農(nóng)村社會沖突復雜性與政府部門分割性的矛盾

　　當前農(nóng)村社會處在急速轉型期，農(nóng)村內(nèi)部社會沖突問題不斷增生，呈現(xiàn)出復雜性、多樣性、異常性和相互依賴性的特點。這些特性給沖突管理帶來了嚴峻的困境，意味著對沖突的管理不能頭痛醫(yī)頭，更無法通過某套或某些政策工具解決所有問題；這些沖突不是單個部門能夠解決得了的，必須聯(lián)合相關部門協(xié)調(diào)作戰(zhàn)。這就要求基層黨委政府整合黨政體系對沖突管理進行頂層設計。

　　但是，在官僚體制中，不僅各部門在業(yè)務上相互分割、界限分明，即便在工作上存在交叉和重疊之處，由于面對同一上級政府的考核及在晉升方面，相互之間是競爭關系。因此，在處理社會沖突時，各部門在資源、關系、業(yè)務等方面難以溝通與協(xié)作。這種分割性與農(nóng)村社會沖突復雜性之間的矛盾，為政策工具的選擇提出了難題：每一個政策工具的實施，結果都可能因職權交叉、政出多門、多頭執(zhí)法、管理真空、惡性競爭和扯皮推諉等，致使政策目標無法達成，政策工具夭折，社會矛盾和社會沖突問題不僅無法控制，甚至可能“拖大拖炸”。“政府兜底”正好能夠彌補這個缺陷，迅速解決問題。

　　（二）農(nóng)民過度依賴于政府與政府資源有限性的矛盾

　　在農(nóng)村社會沖突調(diào)解中，扮演第三方角色的除了政府之外，還可以是其他社會主體。但事實卻非如此：一是農(nóng)村傳統(tǒng)權威已趨消失，且沖突可能會超出村莊，村內(nèi)權威無法擔當調(diào)解角色；二是社會權威主體尚未培育、成長起來，分散的農(nóng)民只能找政府；三是基層黨委政府統(tǒng)攬和支配社會、掌握最大資源分配權的局面沒有改變，等等。這樣，不斷增生的沖突一開始或最終都會到基層黨委政府身上來了，徒增其負擔，消耗其資源。

　　政策工具選擇依賴政府資源的支撐，政府資源越充足，政策工具的選擇性就大。基層黨委政府的資源包括配置性資源和權威性資源。［10］前者是指權力生成過程中所需要的物質(zhì)資源，包括自然環(huán)境與人工物質(zhì)產(chǎn)品。后者包括社會動員能力、意識形態(tài)濡化能力、人們的認同度和信任度等。然而，基層黨委政府所掌握的配置性資源較為有限，尤其是鄉(xiāng)村兩級基本上沒有人事權和財權。值得一提的是，在社會沖突管理中用得較多的國家暴力工具（公警法等），也被限制或有條件使用。就其權威性資源而言，隨著國家治理轉型，傳統(tǒng)社會主義意識形態(tài)教化和濡化功能越來越弱，“做思想政治工作”很難再做得通。基層黨委政府對農(nóng)村社會的動員能力減弱。同時，基層黨委政府的公信力也在弱化，農(nóng)民對縣鄉(xiāng)兩級政權及其官員的認同度降低。

　　那么，農(nóng)村社會沖突管理就面臨這樣的悖論：農(nóng)民對政府的依賴程度增加，而政府的資源動員能力卻在降低。該悖論使得基層黨委政府在進行政策工具選擇時捉襟見肘。