作者：曹海峰

　　“十三五”時期是我國經濟社會發展的關鍵轉型期。按照近年來的公共安全趨勢，未來五至十年，我國面臨的國內外安全環境將更加嚴峻，突發事件應急管理將進入事態多樣多發、影響更大更廣、處置更難更復雜的階段。在總結我國十余年來應急管理取得巨大成就的同時，有必要結合當前公共安全的形勢變化，對“十三五”時期甚至更長一段時間內應急管理工作的重點進行梳理。

　　未來面臨的公共安全形勢

　　突發事件復合型、極端化、小概率特點凸顯。隨著我國工業化發展進程的加快，各類自然、技術、經濟及社會風險交織交錯，突發事件處置關聯性增強，各類極端小概率事件時有發生。近年來國內外重特大突發事件頻發，凸顯出現代工業社會的脆弱性。這些極端事件的發生預示著未來我們面臨的突發事件形態可能會愈發復雜化和極端化。一起事件的發生往往成為另一起事件的誘因，各種災難類型疊加，事件處置超出常規應急預案所能應對的范疇，不同部門需要通力合作，人力物力投入需要統籌協調，事件恢復難度顯著增加。

　　城鎮化進程加快對城市公共基礎設施的安全要求顯著提升。根據國家新型城鎮化規劃，到2020年要實現常住人口城鎮化率60%左右，實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標。城鎮人口分布和產業活動將更加集中，對公共基礎設施和公共服務的依存度將明顯增強。暴雨、臺風、地震等自然災害和各類事故災難對生產生活的威脅度也將明顯增加。各種立體交通、地下管網、高層建筑、油氣運輸管線等重大基礎設施的風險防范將成為新型城鎮化進程中的重要先導性、基礎性工作。2008年的南方低溫雨雪災害，暴露出輸電網絡、公共交通、城市管網等基礎設施承災能力不足，城市運行系統從災害中快速恢復的抗逆力欠缺；2013年的“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故，暴露出前期城市規劃和公共基礎設施建設中存在缺乏統一規劃、施工建設混亂的突出問題。這些問題預示著未來新型城鎮化推進進程中的防災減災工作任重而道遠。

　　暴力恐怖活動影響范圍更廣，防恐反恐壓力更大。近年來，國內反恐形勢日趨嚴峻，尤其是以“東突”為代表的暴力恐怖勢力在新疆和內地制造了多起暴恐案件，對公共安全造成了嚴重的負面影響。從“10·28”金水橋事件、昆明“3·01”暴恐事件開始，暴力恐怖案件呈現出從邊疆向內地蔓延的趨勢。近期在沈陽、石家莊、溫州等城市連續破獲幾起暴恐分子的破壞活動，說明今后內地城市面臨的恐怖襲擊風險正在增大。同時，從全球范圍看，國際恐怖活動呈現頻率反彈、地域擴大的總體趨勢。“伊斯蘭國”去年以來異軍突起，參與其中的“東突”恐怖分子回流給國內安全帶來嚴峻挑戰。隨著未來“一帶一路”戰略構想的逐步落實，應高度警惕和防范沿途處于“不穩定之弧”國家的“輸入型”恐怖活動對國內安全帶來的威脅。

　　突發事件的國際溢出效應凸顯。隨著全球一體化進程的加劇，各國間的政治經濟活動和民間往來更加密切、人員流動更加頻繁，特別是一些非常規重大突發事件的影響早已跨越國界，需要各國通力合作協同應對。一方面，國際輸入型、波及型突發事件對我公共安全的影響不容小覷。例如，抗擊甲型H1N1流感病毒、埃博拉病毒、韓國MERS疫情等，國家層面均提前做好防控，避免了疫情傳入和擴大化。再如，日本福島核電站事故給我國和周邊地區都帶來了一定程度的威脅，東亞各國紛紛進行海洋環境污染監測，嚴陣以待，我國還全面加強了對在運行核電設施的安全監管，并暫停了核電項目的審批。另一方面，隨著我國走出去戰略的進一步落實，很多中資企業和國內公眾在國外的各類活動越來越受到各類突發事件的影響。如何確保國有資產安全和國民人身安全，成為當前和今后一段時間內涉外型突發事件應對處置中的首要考慮因素。近年來的利比亞撤僑、也門撤僑、馬航客機MH370失聯等事件的處置，都凸顯出“國外出事，國內應急”的重要性。

　　需重點關注的幾個問題

　　為適應公共安全形勢的變化，“十三五”及未來更長一段時間內，我國應急管理領域除了應進一步強化應急管理的基礎設施建設、綜合及各類專業應急救援隊伍建設、應急救援物資和應急通信保障能力建設等常規能力建設之外，還應重點關注并著力做好以下若干方面的工作。

　　加強頂層設計，進一步明確應急管理的外延，解決應急管理的定位問題。十八屆三中全會提出設立國家安全委員會，隨后中央提出總體國家安全觀，是對國家安全戰略的重大創新，意味著國家安全的內涵已突破傳統，其外延也得到很大擴展。在總體國家安全觀的框架之下，國家安全、國土安全、公共安全以及社會安全等各類安全之間的關系亟需理順，新階段應急管理的內涵和外延也需進一步明確。可考慮通過立法或修法將緊急狀態管理、非常規突發事件管理、應急管理等不同層級活動之間的界限進一步加以明晰。通過整合相關機構的職能，將中央政府、地方政府、軍隊、武警以及社會組織等不同主體之間的職責進一步加以理順。例如，在巨災或非常規突發事件應對中，宣布進入緊急狀態并按照緊急狀態管理是當前西方國家的慣常做法。美國在“9·11”事件發生后，哥倫比亞特區等地宣布進入緊急狀態，聯邦航空管理局宣布全國空域禁飛，所有空中飛行的客機必須就近降落。在卡特里娜颶風應對過程中，相應各州也都在事發后宣布進入緊急狀態，聯邦政府遂派出現役部隊開展救災和社會治安維護工作。這提示我們，未來我國在采取非常規手段應對非常規突發事件時，還需從法律層面對應急管理活動予以規范。

　　在新型城鎮化建設中加強安全規劃，并將其與城鄉建設和經濟社會發展規劃相銜接。嚴格控制增量風險，努力減少存量風險。加強統籌規劃，將防災減災設施、應急避難場所、重大風險防控設施建設統一納入城鎮公共建設規劃，統一建設、統一施工。加強對各大城市排水系統、地下管網、水電煤氣等重大基礎設施的風險評估，提升城市基礎設施的防災減災能力，逐步消除存量風險。建立城市基礎設施和重要場所重大風險評估制度，定期對重大基礎設施、關鍵部門單位和人員密集場所開展專項風險評估活動，加強災害預防能力建設。構建城市安全社區，將應急管理重心下移，全面提升城市單元細胞的防災減災能力。

　　大力加強反恐能力建設。進一步強化武警、公安等部門作為國家反恐維穩主要力量的作用，提升基層警力和基層部門第一時間響應能力，全力打造反恐國家隊建設。在總體國家安全框架之下，進一步理順各方參與防恐反恐的統一領導、協同應對和力量調度機制。構建“大反恐”部門格局，解決部門之間的交流障礙，必要時可考慮整合現有機構，使各方參與者形成整體合力。加強反恐情報信息共享、情報匯總、形勢研判，建立以網絡為基礎的信息共享系統，大大提升對恐怖活動的超前防范和先期處置能力。同時，強化防恐反恐公眾教育，提高公眾全方位行為參與和心理參與的能力，提高公眾的心理彈性和社會的抗逆力。

　　構建“風險—應急一體化”治理體系。完善風險治理與應急管理的銜接機制建設。強調應急管理“關口再前移”，強化政府風險治理和應急準備工作已成全球應急管理趨勢。當前我們在常態化的風險治理方面與發達國家仍存在較大差距，風險治理工作零打碎敲，未能形成系統。未來需加強對自然風險、技術風險、社會風險的系統化治理工作，將風險辨識和評價結果納入應急準備環節，形成“風險辨識—風險評估—風險緩解—應急準備—應急處置—善后恢復—風險清單變更”的全流程、閉環式“風險—應急一體化”治理體系。在治理主體方面，逐步形成“政府主治、社會共治、公眾參治”的綜合治理模式。積極鼓勵并大力發展各類應急管理社會組織，盡快出臺社會組織有序參與應急管理工作的相關法律法規和規章制度，搭建起社會組織參與應急管理工作的服務平臺。積極引導更多公眾通過社會組織有序參與備災、防災、減災、救災各環節的工作。

　　加強與周邊國家及“一帶一路”沿途國家在防災減災和聯合反恐方面的國際合作。一是積極推動與上述國家在災害預防、減災救災方面建立國際合作機制，建立重大風險數據庫及災害預警信息共享技術平臺。二是在上合組織反恐國際合作框架的基礎之上，進一步擴大反恐國際合作的廣度和深度，建立與“一帶一路”沿途國家在聯合反恐方面的信息共享及聯合行動機制，確保為“一帶一路”戰略鋪平安全之路。三是加強與駐外中資企業所在國國家政府間的聯合風險防范，重點加強在社會安全方面的協同聯動，將境外機構的運行風險嚴格控制在可接受范圍之內。四是與國際社會進一步加強在重大傳染病疫情防控和應對方面的國際合作，在總結現有成功經驗的基礎上，完善工作機制，把好疾病疫情傳播的入口關，避免出現大規模的國際輸入性疫情。