第二個層面則涉及國家治理能力，即國家發展是從弱國家到強國家的發展過程。區分國家強弱的主要標準是看國家財政自主和暴力壟斷的程度。強國家意味著國家的資源汲取能力非常強，即非常高比例的社會資源被國家提取，并用于再分配。強國家還意味著除了國家之外沒有其他的暴力使用。即便存在其他的暴力形式，這些暴力使用也需要獲得國家的允許和授權。當然，國家治理能力還存在完整評價和效率評價的問題。完整評價是指國家治理能力要相對完整，即不僅要包括資源汲取能力和秩序穩定能力，而且還應該包括公共服務提供能力和公共危機應對能力。效率評價是指強國家能力不只是看其財政自主和暴力壟斷的絕對程度，還要看其實現這些程度所使用的人力和物力資源。簡言之，基于效率評價的國家能力是財政自主和暴力壟斷的絕對程度與實現這些程度所使用的資源之間的比值。
在國家發展的過程中，會逐步出現國家轉型的問題。國家轉型的路徑與國家建構時的初始路徑密切相關。如果在國家建構的初始階段，社會部門很強大，那么就很容易形成賦權國家。如果在國家的初始階段，經濟部門很強大，那么國家就很容易形成創新國家。如果社會部門和經濟部門很強大，那么國家的汲取能力就會相對弱些，國家就會相對比較弱，換言之，國家的自主性就比較差。這樣，國家轉型的內容就是要使得國家變得強大，而國家強大使得再分配的能力進一步提高。這類國家轉型可以總結為國家集權化的過程。美國和英國的國家轉型就體現出這樣的特點。在美國建國之初，社會部門的影響尤為突出。美國是一個在相對扁平化的社會基礎上建立的國家，法國思想家托克維爾對美國公民社會的贊嘆在一定程度上反映了美國建國之初的強社會特征。⑤因此，從建國一開始，美國就體現出賦權國家和創新國家的特征。之后，美國的國家轉型也就體現為國家集權化的過程，這一過程集中表現在羅斯福新政以及二戰后美國的福利國家建設之中。英國的情況也類似。在國家建構之初，英國社會力量的強大體現在其參與式地方政府的傳統中。⑥同時，英國的強社會特征還體現為貴族的力量。⑦英國絕對主義王權的建立就是國王向貴族借錢，并以大憲章的形式約定雙方權力邊界的過程。在“光榮革命”之后建立的英國議會政體中，立法權力明顯優于行政權力。前者在很大程度上是社會的代表，而后者則更多是國家的代表。19世紀末工人運動的興起更加強化了社會的力量。此后，英國的國家轉型在很大程度上就體現為國家權力集聚的過程。這一轉型過程在20世紀三四十年代啟動，并在戰后達到高峰。
如果在國家的初始建構時，社會部門和經濟部門相對較弱，那么就會容易形成強國家。這樣，國家轉型就是強國家向賦權國家或創新國家的轉型。法國和德國的國家治理就體現出這一路徑的特征。在法國和德國的國家建立之初，社會的力量相對薄弱，所以從一開始這兩個國家的國家建構和國家發展就體現為以魅力型領袖為中心的中央集權的形成。在法國，中央集權是由路易國王、拿破侖和戴高樂完成的。而在德國，中央集權則是由俾斯麥和希特勒完成的。然而，在強國家形成之后，社會力量逐漸積聚和發展，并在不同時段產生出一些對國家的反抗。在法國，社會反抗的典型案例是巴黎公社和1968年運動。在德國，社會反抗主要是二戰后的反思以及20世紀六七十年代之后的社會運動。幸運的是，法國和德國基本上以比較和平和改良的方式最終完成了國家的轉型。
無論是英美的集權化轉型，還是法德的賦權化/社會化轉型，國家轉型的最終目標都是平衡國家。“平衡國家”主要體現為兩點：第一，能力平衡。能力平衡又體現為兩個方面，一是國家和社會之間的能力都比較強，相互之間形成一定程度的制約；二是能力的效應與能力的成本之間相對比較平衡。第二，體系平衡。體系平衡則主要表現為秩序系統、賦權系統和創新系統之間的平衡。秩序系統過于強大，那么經濟和社會創新就可能受到壓制，同時賦權系統的活動空間則可能會被秩序系統以安全之名進行限制。過于強大的賦權系統會導致過度的社會動員，并可能最終引發政治失序，而政治失序的國家無法有效地激勵經濟和社會創新。創新系統過于強大可能會導致資本泛濫和技術統治，這些都會對政治秩序和公民賦權帶來負面的影響。因此，三大系統之間的平衡對于國家治理是至關重要的(如圖1)。
圖1 國家治理的三個階段及其內容
上一篇：約瑟夫·奈：美國最大的威脅并非來自中國
下一篇：南海爭端司法化中的美國因素
