作者：中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究院海洋安全與合作研究中心　曹群

　　近來(lái)，美國(guó)的南海政策愈益以國(guó)際法為中心，尤其強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)端各方皆須遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱《公約》），其對(duì)中國(guó)南海主張“不合國(guó)際法”的指責(zé)也越來(lái)越公開(kāi)和明確。目前，中美在南海的博弈，除硬實(shí)力調(diào)配和建設(shè)的比拼外，更主要是集中于“規(guī)則”之爭(zhēng)，尤其是關(guān)于海洋法的解讀，中美之間存在一些重大分歧。以“航行自由”為國(guó)家利益的美國(guó)并不希望南海局勢(shì)不穩(wěn)，是故雖欲“平衡”中國(guó)在南海的勢(shì)力，但亦不想南海爭(zhēng)端引發(fā)軍事沖突，而更傾向于大打“以國(guó)際法為中心”的輿論戰(zhàn)。

　　中美南海“法理”之爭(zhēng)的由來(lái)

　　南海爭(zhēng)端牽涉六國(guó)七方，既包括有關(guān)南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議，也包含南海沿岸各國(guó)關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海洋劃界爭(zhēng)議。自20世紀(jì)70年代至1995年“美濟(jì)礁事件”爆發(fā)前，美國(guó)在南海問(wèn)題上一直籠統(tǒng)地不持立場(chǎng)，多強(qiáng)調(diào)“支持和平解決沖突及反對(duì)使用或威脅使用武力”，其針對(duì)南海問(wèn)題的外交政策并不積極。[1]“美濟(jì)礁事件”爆發(fā)后，美國(guó)不再局限于對(duì)南海島礁主權(quán)爭(zhēng)議不持立場(chǎng)的政策，而開(kāi)始將爭(zhēng)端核心引向海洋權(quán)益問(wèn)題。

　　1995年5月10日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布聲明宣示“維持航行自由是美國(guó)的根本利益”。[2]對(duì)于美國(guó)的關(guān)切，中國(guó)外交部發(fā)言人在1995年5月18日答記者問(wèn)時(shí)即回應(yīng)了有關(guān)南海“航行自由”的問(wèn)題：“中國(guó)政府的立場(chǎng)是明確的，即中國(guó)維護(hù)對(duì)南沙群島的主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益，不影響外國(guó)船舶和飛機(jī)按照國(guó)際法通過(guò)南海國(guó)際航道的航行、飛行自由和安全。我們希望，有關(guān)國(guó)家不要因存在爭(zhēng)議而影響各國(guó)船只通過(guò)南海的正常航行。”[3]

　　1995年之后直至21世紀(jì)初，美國(guó)在南海問(wèn)題上的外交積極性再次回落，貿(mào)易投資問(wèn)題、臺(tái)灣問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散問(wèn)題等是中美之間的重要議題，而南海問(wèn)題在中美關(guān)系中仍處于較低的優(yōu)先層級(jí)。不過(guò)，2009年“無(wú)瑕號(hào)事件”爆發(fā)之后，南海問(wèn)題在美國(guó)全球事務(wù)和亞太事務(wù)中的優(yōu)先層級(jí)迅速提升。

　　“無(wú)瑕號(hào)事件”雖發(fā)生于南海，但事實(shí)上與南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議及相關(guān)海洋權(quán)益爭(zhēng)議無(wú)關(guān)（因該事件明顯發(fā)生在海南島200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)），其主要突顯了中美兩國(guó)關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)自由問(wèn)題的不同立場(chǎng)及對(duì)《公約》有關(guān)條款的解讀分歧。然而，美國(guó)在攻訐中方妨礙所謂“航行自由”和無(wú)權(quán)限制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)他國(guó)軍艦活動(dòng)的同時(shí)，還報(bào)復(fù)性地在南海政策上再次積極起來(lái)，進(jìn)一步細(xì)化美國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端的法律立場(chǎng)。在2009年7月15日的參議院外交委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)上，負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿幫辦斯科特·馬西爾（ScotMarciel）再次重申美國(guó)對(duì)南海領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議不持立場(chǎng)，但強(qiáng)調(diào)任何海洋權(quán)利皆須依國(guó)際法衍生于南海各島礁。

　　在2010年7月23日舉行的第17次東盟地區(qū)論壇部長(zhǎng)會(huì)議上，時(shí)任國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓發(fā)表了被普遍視為美國(guó)南海政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)的重要講話。其中，最為關(guān)鍵的是，希拉里正式提出了美國(guó)在南海的“國(guó)家利益”：“和所有國(guó)家一樣，美國(guó)擁有之國(guó)家利益包括航行自由、亞洲海洋公域的使用開(kāi)放、在南海尊重國(guó)際法。”[4]自此之后，美國(guó)通過(guò)各種途徑大肆宣揚(yáng)所謂南海航行自由問(wèn)題，但正如中國(guó)外交部發(fā)言人所說(shuō)：“南海的航行自由從來(lái)不是問(wèn)題，也沒(méi)有因?yàn)槟虾?zhēng)議受到任何影響。各國(guó)根據(jù)國(guó)際法在南海享有的航行自由得到了充分保障，任何秉持客觀公正態(tài)度的人對(duì)此都很清楚。多年來(lái)東亞和東南亞經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展也從一個(gè)側(cè)面印證了這一點(diǎn)。人為地炒作航行自由問(wèn)題，并將此與南海島礁主權(quán)和海域劃界混為一談，不能不使人懷疑背后的目的和動(dòng)機(jī)。”[5]

　　美國(guó)對(duì)國(guó)際法的強(qiáng)調(diào)，在一定程度上影響到越南、菲律賓等南海聲索國(guó)，使其越來(lái)越重視對(duì)海洋法的研究和投入，并在公共外交中著重宣傳和強(qiáng)調(diào)遵守《公約》。美國(guó)積極支持南海爭(zhēng)端司法化，并隨著菲律賓訴中國(guó)仲裁案的進(jìn)展，逐漸開(kāi)始將矛頭直指中國(guó)南海主張核心——“九段線”，其雖依然聲稱對(duì)南海領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議不持立場(chǎng)，但實(shí)際上已公開(kāi)在南海海洋權(quán)益爭(zhēng)議上“選邊站隊(duì)”。同時(shí)，美國(guó)還向臺(tái)灣當(dāng)局施壓，意圖令臺(tái)灣當(dāng)局澄清或放棄“U形線”，并借此牽制中國(guó)大陸在“九段線”上的法律立場(chǎng)。

　　2014年12月5日，美國(guó)出臺(tái)了《海洋界限第143號(hào)報(bào)告——中國(guó)在南中國(guó)海的海洋主張》，首次公布了美國(guó)對(duì)“斷續(xù)線”的官方解讀，并非常明確地指出了其可接受的底線：“除非中國(guó)澄清其斷續(xù)線僅是一種對(duì)線內(nèi)島嶼以及那些地物所衍生出的符合國(guó)際海洋法（如海洋法公約所規(guī)定）的所有海洋區(qū)域的主張，否則中國(guó)的斷續(xù)線主張即與國(guó)際海洋法不相符合。”[6]

　　“法理”之爭(zhēng)的核心是“規(guī)則”話語(yǔ)權(quán)

　　就從屬關(guān)系而言，美國(guó)現(xiàn)今以國(guó)際法為中心的南海政策是服務(wù)于其“亞太再平衡”戰(zhàn)略，更多是以嫻熟運(yùn)用國(guó)際法工具的軟實(shí)力策應(yīng)其正在加緊部署的硬實(shí)力“重返亞洲”，一方面欲趁機(jī)進(jìn)行增添合法性道義光環(huán)的輿論造勢(shì)，另一方面也借此拉攏和呼應(yīng)某些南海聲索國(guó)推動(dòng)南海爭(zhēng)端司法化。

　　美國(guó)官方已多次強(qiáng)調(diào)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重要性。雖然歐洲爆發(fā)烏克蘭危機(jī)，但美國(guó)仍將亞太作為防務(wù)重點(diǎn)。美國(guó)國(guó)防部2014版《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》在列舉美國(guó)防務(wù)戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)時(shí)把亞太區(qū)域列于“打造全球性安全”（BuildSecurityGlobally）的首位。與中美南海“規(guī)則”之爭(zhēng)相關(guān)的是，該報(bào)告對(duì)“投送力量”（ProjectPower）尤為重視。值得注意的是，正是保障“投送力量”這一核心環(huán)節(jié)引發(fā)了中美在南海的“規(guī)則”之爭(zhēng)。由于美國(guó)一直堅(jiān)持在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行高頻次的軍事偵察和情報(bào)搜集，同時(shí)也因?yàn)橹忻离p方在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)“剩余權(quán)利”（指法律未明文規(guī)定或禁止的權(quán)利）問(wèn)題上存在觀點(diǎn)分歧，中美海上摩擦事件近年來(lái)一直不斷，并引發(fā)重大外交沖突，如2001年的“中美撞機(jī)事件”、2009年的“無(wú)瑕號(hào)事件”和2014年的“中美軍機(jī)南海對(duì)峙事件”都發(fā)生在南海。由2014版《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》可見(jiàn)，美軍在亞太的情報(bào)偵察活動(dòng)不僅不會(huì)減少，在將來(lái)應(yīng)當(dāng)還會(huì)增加，中美在南海的偵察與反偵察博弈勢(shì)必更趨緊張，雙方關(guān)于“規(guī)則”之爭(zhēng)也將更加激烈。

　　美國(guó)等海洋強(qiáng)國(guó)為了維持海上霸權(quán)，一直堅(jiān)持在所謂“國(guó)際水域”或“海洋公域”的軍事活動(dòng)自由，與不少發(fā)展中國(guó)家（大約共有27個(gè)，包括中國(guó)）[7]在此國(guó)際法解讀問(wèn)題上存在較大分歧。美國(guó)在某些場(chǎng)合常將“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)自由”問(wèn)題混入“航行自由”問(wèn)題，可二者嚴(yán)格來(lái)說(shuō)根本不是一回事。《公約》第58條規(guī)定：“在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國(guó)家，不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第八十七條所指的航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途，諸如同船舶和飛機(jī)的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途。”[8]美國(guó)事實(shí)上是將“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)自由”歸于前述“其他國(guó)際合法用途”，但“其他國(guó)際合法用途”不可等同于“航行自由”，而是與“航行自由”相關(guān)的海洋用途。美國(guó)在介入南海問(wèn)題時(shí)常愛(ài)大談“航行自由”，以掩蓋其軍事力量投放意圖。連美國(guó)學(xué)者也承認(rèn)，中國(guó)從無(wú)意圖也未曾干擾合法的海上商貿(mào)運(yùn)輸?shù)戎悺昂叫凶杂伞保瑢?duì)于美國(guó)來(lái)講真正的問(wèn)題在于，中國(guó)反對(duì)他國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事偵察活動(dòng)[9]，亦即中國(guó)不同意美國(guó)將此種偵察活動(dòng)歸為“其他國(guó)際法合法用途”的法律解讀。

　　近年來(lái)，美國(guó)已不再羞于談及“其他國(guó)際法合法用途”，并將它與推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)它是維護(hù)亞太地區(qū)秩序規(guī)則和以國(guó)際法為基礎(chǔ)的海洋制度的核心要素。在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)自由對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)是維持其全球霸權(quán)的關(guān)鍵，且若無(wú)此“其他國(guó)際合法用途”，也便會(huì)嚴(yán)重束縛其亞洲“再平衡”的軍事部署。美國(guó)介入南海問(wèn)題，不僅意在拉攏其盟友和伙伴運(yùn)用“巧實(shí)力”制衡中國(guó)，更主要應(yīng)是借此警告中國(guó)在主張南海海洋權(quán)益時(shí)不可挑戰(zhàn)其所贊成的“規(guī)則”底線——美國(guó)在南海的軍事部署“投放力量”或“其他國(guó)際合法用途”通道必須開(kāi)放。