作者：中國國際問題研究院海洋安全與合作研究中心　曹群

　　近來，美國的南海政策愈益以國際法為中心，尤其強調爭端各方皆須遵守《聯合國海洋法公約》（簡稱《公約》），其對中國南海主張“不合國際法”的指責也越來越公開和明確。目前，中美在南海的博弈，除硬實力調配和建設的比拼外，更主要是集中于“規則”之爭，尤其是關于海洋法的解讀，中美之間存在一些重大分歧。以“航行自由”為國家利益的美國并不希望南海局勢不穩，是故雖欲“平衡”中國在南海的勢力，但亦不想南海爭端引發軍事沖突，而更傾向于大打“以國際法為中心”的輿論戰。

　　中美南海“法理”之爭的由來

　　南海爭端牽涉六國七方，既包括有關南海諸島的領土主權爭議，也包含南海沿岸各國關于專屬經濟區和大陸架的海洋劃界爭議。自20世紀70年代至1995年“美濟礁事件”爆發前，美國在南海問題上一直籠統地不持立場，多強調“支持和平解決沖突及反對使用或威脅使用武力”，其針對南海問題的外交政策并不積極。[1]“美濟礁事件”爆發后，美國不再局限于對南海島礁主權爭議不持立場的政策，而開始將爭端核心引向海洋權益問題。

　　1995年5月10日，美國國務院發布聲明宣示“維持航行自由是美國的根本利益”。[2]對于美國的關切，中國外交部發言人在1995年5月18日答記者問時即回應了有關南海“航行自由”的問題：“中國政府的立場是明確的，即中國維護對南沙群島的主權及相關海洋權益，不影響外國船舶和飛機按照國際法通過南海國際航道的航行、飛行自由和安全。我們希望，有關國家不要因存在爭議而影響各國船只通過南海的正常航行。”[3]

　　1995年之后直至21世紀初，美國在南海問題上的外交積極性再次回落，貿易投資問題、臺灣問題、人權問題和大規模殺傷性武器擴散問題等是中美之間的重要議題，而南海問題在中美關系中仍處于較低的優先層級。不過，2009年“無瑕號事件”爆發之后，南海問題在美國全球事務和亞太事務中的優先層級迅速提升。

　　“無瑕號事件”雖發生于南海，但事實上與南海諸島的領土主權爭議及相關海洋權益爭議無關（因該事件明顯發生在海南島200海里專屬經濟區內），其主要突顯了中美兩國關于專屬經濟區內軍事活動自由問題的不同立場及對《公約》有關條款的解讀分歧。然而，美國在攻訐中方妨礙所謂“航行自由”和無權限制專屬經濟區內他國軍艦活動的同時，還報復性地在南海政策上再次積極起來，進一步細化美國對南海爭端的法律立場。在2009年7月15日的參議院外交委員會聽證會上，負責東亞和太平洋事務的助理國務卿幫辦斯科特·馬西爾（ScotMarciel）再次重申美國對南海領土主權爭議不持立場，但強調任何海洋權利皆須依國際法衍生于南海各島礁。

　　在2010年7月23日舉行的第17次東盟地區論壇部長會議上，時任國務卿希拉里·克林頓發表了被普遍視為美國南海政策轉折點的重要講話。其中，最為關鍵的是，希拉里正式提出了美國在南海的“國家利益”：“和所有國家一樣，美國擁有之國家利益包括航行自由、亞洲海洋公域的使用開放、在南海尊重國際法。”[4]自此之后，美國通過各種途徑大肆宣揚所謂南海航行自由問題，但正如中國外交部發言人所說：“南海的航行自由從來不是問題，也沒有因為南海爭議受到任何影響。各國根據國際法在南海享有的航行自由得到了充分保障，任何秉持客觀公正態度的人對此都很清楚。多年來東亞和東南亞經濟的蓬勃發展也從一個側面印證了這一點。人為地炒作航行自由問題，并將此與南海島礁主權和海域劃界混為一談，不能不使人懷疑背后的目的和動機。”[5]

　　美國對國際法的強調，在一定程度上影響到越南、菲律賓等南海聲索國，使其越來越重視對海洋法的研究和投入，并在公共外交中著重宣傳和強調遵守《公約》。美國積極支持南海爭端司法化，并隨著菲律賓訴中國仲裁案的進展，逐漸開始將矛頭直指中國南海主張核心——“九段線”，其雖依然聲稱對南海領土主權爭議不持立場，但實際上已公開在南海海洋權益爭議上“選邊站隊”。同時，美國還向臺灣當局施壓，意圖令臺灣當局澄清或放棄“U形線”，并借此牽制中國大陸在“九段線”上的法律立場。

　　2014年12月5日，美國出臺了《海洋界限第143號報告——中國在南中國海的海洋主張》，首次公布了美國對“斷續線”的官方解讀，并非常明確地指出了其可接受的底線：“除非中國澄清其斷續線僅是一種對線內島嶼以及那些地物所衍生出的符合國際海洋法（如海洋法公約所規定）的所有海洋區域的主張，否則中國的斷續線主張即與國際海洋法不相符合。”[6]

　　“法理”之爭的核心是“規則”話語權

　　就從屬關系而言，美國現今以國際法為中心的南海政策是服務于其“亞太再平衡”戰略，更多是以嫻熟運用國際法工具的軟實力策應其正在加緊部署的硬實力“重返亞洲”，一方面欲趁機進行增添合法性道義光環的輿論造勢，另一方面也借此拉攏和呼應某些南海聲索國推動南海爭端司法化。

　　美國官方已多次強調“亞太再平衡”戰略的重要性。雖然歐洲爆發烏克蘭危機，但美國仍將亞太作為防務重點。美國國防部2014版《四年防務評估報告》在列舉美國防務戰略優先事項時把亞太區域列于“打造全球性安全”（BuildSecurityGlobally）的首位。與中美南海“規則”之爭相關的是，該報告對“投送力量”（ProjectPower）尤為重視。值得注意的是，正是保障“投送力量”這一核心環節引發了中美在南海的“規則”之爭。由于美國一直堅持在中國專屬經濟區進行高頻次的軍事偵察和情報搜集，同時也因為中美雙方在專屬經濟區“剩余權利”（指法律未明文規定或禁止的權利）問題上存在觀點分歧，中美海上摩擦事件近年來一直不斷，并引發重大外交沖突，如2001年的“中美撞機事件”、2009年的“無瑕號事件”和2014年的“中美軍機南海對峙事件”都發生在南海。由2014版《四年防務評估報告》可見，美軍在亞太的情報偵察活動不僅不會減少，在將來應當還會增加，中美在南海的偵察與反偵察博弈勢必更趨緊張，雙方關于“規則”之爭也將更加激烈。

　　美國等海洋強國為了維持海上霸權，一直堅持在所謂“國際水域”或“海洋公域”的軍事活動自由，與不少發展中國家（大約共有27個，包括中國）[7]在此國際法解讀問題上存在較大分歧。美國在某些場合常將“專屬經濟區內軍事活動自由”問題混入“航行自由”問題，可二者嚴格來說根本不是一回事。《公約》第58條規定：“在專屬經濟區內，所有國家，不論為沿海國或內陸國，在本公約有關規定的限制下，享有第八十七條所指的航行和飛越的自由，鋪設海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途，諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關的并符合本公約其他規定的那些用途。”[8]美國事實上是將“專屬經濟區內軍事活動自由”歸于前述“其他國際合法用途”，但“其他國際合法用途”不可等同于“航行自由”，而是與“航行自由”相關的海洋用途。美國在介入南海問題時常愛大談“航行自由”，以掩蓋其軍事力量投放意圖。連美國學者也承認，中國從無意圖也未曾干擾合法的海上商貿運輸等之類“航行自由”，對于美國來講真正的問題在于，中國反對他國在其專屬經濟區內進行軍事偵察活動[9]，亦即中國不同意美國將此種偵察活動歸為“其他國際法合法用途”的法律解讀。

　　近年來，美國已不再羞于談及“其他國際法合法用途”，并將它與推行“亞太再平衡”戰略相聯系，強調它是維護亞太地區秩序規則和以國際法為基礎的海洋制度的核心要素。在他國專屬經濟區的軍事活動自由對于美國來說是維持其全球霸權的關鍵，且若無此“其他國際合法用途”，也便會嚴重束縛其亞洲“再平衡”的軍事部署。美國介入南海問題，不僅意在拉攏其盟友和伙伴運用“巧實力”制衡中國，更主要應是借此警告中國在主張南海海洋權益時不可挑戰其所贊成的“規則”底線——美國在南海的軍事部署“投放力量”或“其他國際合法用途”通道必須開放。