實現基本養老保險基金全國統籌難點分析

　　基本養老保險基金實現全國統籌縱然益處多多，但是，實際上提高統籌層次卻困難重重。1991年國務院就通過《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，要求職工養老保險制度由市、縣統籌逐步過渡到省級統籌。2010年公布的《中華人民共和國社會保險法》也是明確提出，基本養老保險基金逐步實行全國統籌。2011年國家“十二五”規劃綱要更是提出“十二五”期間實現基礎養老金全國統籌。但是，截至目前，我國僅有北京、天津、上海以及陜西、青海、西藏等6個省級地區實現了基金省級統收統支，絕大多數省份還停留在建立省級調劑金加地、市級統籌階段。

　　那么，為什么基本養老保險基金省級統籌難以實現、全國統籌更是遙遙無期?根本原因在于各級政府利益難以協調。用一句話來概括就是，對于基本養老保險基金“上一級政府不敢收、下一級政府不愿放”。之所以如此，原因有三：一是在經濟發展水平很不平衡的外部條件下，基本養老保險基金統籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風險和財務風險就越大，逆向選擇的結果將有可能致使基金收不抵支成為常態。二是在“分灶吃飯”的財政體制下，基本養老保險基金統籌層次提高到哪一級，哪一級政府實際就成為最終的財務負責人。因此，為了調動縣市級政府的財政積極性以及發揮他們在基金征繳方面的作用，在資金流的收支核算與管理上，省級政府寧可保持以縣市統籌層次為主的基本格局。三是基本養老保險基金全國統籌意味著省際互濟。基金有結余的省份不愿把自己賬上的結余資金拿出來，去補貼貧窮的、養老負擔重的省份。推進基本養老保險基金省級統籌時也存在著類似的問題，基金有結余的地市對于實行基本養老保險基金省級統籌往往積極性不高。

　　推進實現基本養老保險基金全國統籌的基本思路

　　推進基本養老保險基金全國統籌是一項重大的改革，其中最難的是涉及中央和地方的權力、責任，以及地方和地方之間利益關系的平衡和調整。基本思路是合理劃分中央和地方的事權及支出責任，共擔養老保險基金平衡的責任。具體而言，政策重點應當放在以下幾個方面。

　　一是統一確定繳費的基數和費率，歸集中央統籌基金，增加和用好中央財政補助資金。統一繳費基數和費率是實現基本養老保險基金全國統籌的基礎條件，是從籌資的角度提出的政策原則。當前，我國基本養老保險制度還處于地區分割狀態，各個地區的繳費費率高低不一，各個地區的繳費基數口徑五花八門，這破壞了基本養老保險籌資機制、繳費義務應當公平的底線，同時還影響了勞動力在全國范圍內的自由流動。在統一繳費基數和費率的基礎上，由各個省級地區上解養老保險基金建立中央統籌基金，并在預留一定支付費用后，確定具體投資額度，委托給國務院授權的機構進行投資運營。在這個過程中，中央財政也應當承擔補貼責任，不能完全依靠基金結余較多的省級地區來補貼基金收不抵支的省級地區，以體現國家、企業和個人三方共擔養老保險籌資責任的原則。

　　二是進一步統一全國的待遇確定和調整的政策，進行省際基金余缺的調劑。統一全國的待遇確定和調整的政策是實現基本養老保險基金全國統籌的必然結果，是從給付的角度來談的。目前，我國養老金待遇確定機制不健全，形成不了“多繳多得、長繳多得”的激勵機制，數以千萬計的參保職工由于這種原因中斷繳納養老保險費;行政指令式的待遇調整政策甚至對現行政策中僅有的繳費激勵機制還起到了消解作用，造成晚退休還不如早退休在養老金方面得到的“實惠”多。在統一待遇確定和調整政策后，各省級地區之間的基金收支余缺由中央統籌基金予以調劑。

　　三是允許省級地區在確保全國統籌的前提下有一定的費率和待遇調整浮動幅度，調動中央和地方兩個積極性。這是出于尊重各地區發展不平衡現實國情和減少基本養老保險基金全國統籌阻力的考慮而提出的中央和地方利益協調原則。在各省級地區遵從基本養老保險基金全國統籌大局并且將地區間差異控制在適當范圍內、不至于影響市場公平競爭原則的前提下，允許制度內負擔比低的省級地區適當降低養老保險繳費率，允許基金結余較多的省級地區適當提高養老金待遇調整幅度，以體現原則性和靈活性相結合。（李志明）