作者：國家行政學院 游志斌

　　2011年東日本大地震發生后，美國政府未雨綢繆，迅即對自身的應急管理體系作了大幅改革，也被稱作“2011版”美國應急管理改革。2011年3月30日，也就是東日本大地震發生19天后，美國總統奧巴馬簽發了《總統政策第8號指令》（以下簡稱PPD-8），該指令取代了《總統國土安全政策指令（HSPD-8）》，旨在應對美國面臨的國內綜合性國家安全問題。截至2014年7月30日，此次美國應急管理體系的結構性、系統性調整工作已基本完成，其應急管理體系的邏輯性、針對性、可控性顯著增強。

　　加強準備工作成為應急管理體系改革的基本工作導向。PPD-8對美國全國準備目標、全國準備系統等做出了具體部署和安排，加強準備工作成為應急管理體系改革的基本導向，并有了明確要求和考核指標。PPD-8要求國土安全部長在指令發布后的180天內，應該向總統遞交全國準備目標。從實際的執行情況來看，美國國土安全部具體負責制訂的全國準備目標，不但需要考慮具體的威脅、脆弱性和風險，而且要考慮區域特點，以及包括具體的、可衡量的和優化的指標來降低相關風險。《全國準備目標》中明確界定了美國政府針對特定類型的、對美國國家安全有最大風險的重特大突發事件所應具備的核心能力。同時，強調了實現一個綜合的、多層次的、全國的準備方法來優化資源的使用；并指出，全國準備目標應該結合國家安全戰略、總統政策指令等重要政策，為跨機構應急管理工作提供有力指導。另外，PPD-8要求國土安全部長在240天內遞交全國準備系統給總統。全國準備系統是設計來幫助指導各層級、私人和非盈利部門與公眾建設和維持全國準備目標中列出的能力。全國準備系統需要在規劃、指南、組織、裝備、訓練和演練等具體領域，考慮建設和實現特定能力，它還規定了一種全國的方法來建設和維持準備相關，并強調在管理過程中實現閉合式、累進式的提高。

　　推進核心能力建設是此次應急管理體系改革的核心內容。美國政府把“能力”作為建構應急管理體系的一個核心內容，建設可以量化的“核心能力”。美國還把37項“目標能力”進一步精簡為31項“核心能力”，其中包含計劃、公共信息和預警、協調等3項通用能力，還包含在預防、保護、減緩、響應、恢復等領域的具體能力：防范領域，包括取證與歸因，情報與信息共享，封鎖與中斷，監控、搜索與偵測等；保護領域，包括進入控制和身份確認，網絡安全情報和信息共享、封鎖與中斷，物理保護措施，保護項目與活動的風險管理，監控、搜索和偵測，供應鏈的完整和安全等；減緩領域，包括社區減災，長期脆弱性減災，風險和抗逆力評估，威脅和危害確認等；響應領域，包括關鍵交通，環境響應，健康和安全，遺體處理服務，基礎設施系統，大規模人員照顧服務，大規模搜索和救援行動，現場安全和保護，操作溝通，公共和私人服務和資源，公共健康和醫療服務，情勢評估等；恢復領域，包括經濟恢復，健康和社會服務，住房，基礎設施系統，自然和文化資源等。

　　重新審定、梳理和完善了規范性、指導性和支撐性的文件體系。一是制定完成了《全國準備目標》《全國準備系統》兩份核心文件，明確界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途徑；二是重新審視了《全國響應框架》，將其分解、充實并調整為《全國預防框架》《全國保護框架》《全國減緩框架》《全國響應框架》《全國恢復框架》等5個框架，更加明確了公民、社區、民間機構、地方政府、聯邦政府部門、總統等在這一領域的職責，界定了在該框架領域培育相關核心能力的要求；三是新制定了《跨機構減緩計劃》《跨機構響應計劃》《跨機構恢復框架》等文件，以促進跨機構之間的合作和協調；四是出臺和更新了一批支撐性文件，進一步審查和完善了綜合準備指南的一系列文件，比如，指導如何制作應急預案的《綜合準備指南101（2.0版本）》、指導如何開展風險分析與評估的《綜合準備指南201》、指導如何開展信息傳遞和資源整合的《綜合準備指南502》等文件；五是對全國突發事件管理系統（NIMS）做了進一步完善和補充，在原有的《突發事件管理系統》（2008年12月版）的基礎上，2011年8月發布了《全國突發事件系統中的人員資質指南》，2013年又發布了《全國突發事件管理系統情報（調查）功能導引及實戰操作指南》。