作者：國家行政學(xué)院 游志斌

　　2011年東日本大地震發(fā)生后，美國政府未雨綢繆，迅即對自身的應(yīng)急管理體系作了大幅改革，也被稱作“2011版”美國應(yīng)急管理改革。2011年3月30日，也就是東日本大地震發(fā)生19天后，美國總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)了《總統(tǒng)政策第8號指令》（以下簡稱PPD-8），該指令取代了《總統(tǒng)國土安全政策指令（HSPD-8）》，旨在應(yīng)對美國面臨的國內(nèi)綜合性國家安全問題。截至2014年7月30日，此次美國應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性調(diào)整工作已基本完成，其應(yīng)急管理體系的邏輯性、針對性、可控性顯著增強。

　　加強準(zhǔn)備工作成為應(yīng)急管理體系改革的基本工作導(dǎo)向。PPD-8對美國全國準(zhǔn)備目標(biāo)、全國準(zhǔn)備系統(tǒng)等做出了具體部署和安排，加強準(zhǔn)備工作成為應(yīng)急管理體系改革的基本導(dǎo)向，并有了明確要求和考核指標(biāo)。PPD-8要求國土安全部長在指令發(fā)布后的180天內(nèi)，應(yīng)該向總統(tǒng)遞交全國準(zhǔn)備目標(biāo)。從實際的執(zhí)行情況來看，美國國土安全部具體負(fù)責(zé)制訂的全國準(zhǔn)備目標(biāo)，不但需要考慮具體的威脅、脆弱性和風(fēng)險，而且要考慮區(qū)域特點，以及包括具體的、可衡量的和優(yōu)化的指標(biāo)來降低相關(guān)風(fēng)險。《全國準(zhǔn)備目標(biāo)》中明確界定了美國政府針對特定類型的、對美國國家安全有最大風(fēng)險的重特大突發(fā)事件所應(yīng)具備的核心能力。同時，強調(diào)了實現(xiàn)一個綜合的、多層次的、全國的準(zhǔn)備方法來優(yōu)化資源的使用；并指出，全國準(zhǔn)備目標(biāo)應(yīng)該結(jié)合國家安全戰(zhàn)略、總統(tǒng)政策指令等重要政策，為跨機構(gòu)應(yīng)急管理工作提供有力指導(dǎo)。另外，PPD-8要求國土安全部長在240天內(nèi)遞交全國準(zhǔn)備系統(tǒng)給總統(tǒng)。全國準(zhǔn)備系統(tǒng)是設(shè)計來幫助指導(dǎo)各層級、私人和非盈利部門與公眾建設(shè)和維持全國準(zhǔn)備目標(biāo)中列出的能力。全國準(zhǔn)備系統(tǒng)需要在規(guī)劃、指南、組織、裝備、訓(xùn)練和演練等具體領(lǐng)域，考慮建設(shè)和實現(xiàn)特定能力，它還規(guī)定了一種全國的方法來建設(shè)和維持準(zhǔn)備相關(guān)，并強調(diào)在管理過程中實現(xiàn)閉合式、累進(jìn)式的提高。

　　推進(jìn)核心能力建設(shè)是此次應(yīng)急管理體系改革的核心內(nèi)容。美國政府把“能力”作為建構(gòu)應(yīng)急管理體系的一個核心內(nèi)容，建設(shè)可以量化的“核心能力”。美國還把37項“目標(biāo)能力”進(jìn)一步精簡為31項“核心能力”，其中包含計劃、公共信息和預(yù)警、協(xié)調(diào)等3項通用能力，還包含在預(yù)防、保護(hù)、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)等領(lǐng)域的具體能力：防范領(lǐng)域，包括取證與歸因，情報與信息共享，封鎖與中斷，監(jiān)控、搜索與偵測等；保護(hù)領(lǐng)域，包括進(jìn)入控制和身份確認(rèn)，網(wǎng)絡(luò)安全情報和信息共享、封鎖與中斷，物理保護(hù)措施，保護(hù)項目與活動的風(fēng)險管理，監(jiān)控、搜索和偵測，供應(yīng)鏈的完整和安全等；減緩領(lǐng)域，包括社區(qū)減災(zāi)，長期脆弱性減災(zāi)，風(fēng)險和抗逆力評估，威脅和危害確認(rèn)等；響應(yīng)領(lǐng)域，包括關(guān)鍵交通，環(huán)境響應(yīng)，健康和安全，遺體處理服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，大規(guī)模人員照顧服務(wù)，大規(guī)模搜索和救援行動，現(xiàn)場安全和保護(hù)，操作溝通，公共和私人服務(wù)和資源，公共健康和醫(yī)療服務(wù)，情勢評估等；恢復(fù)領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，健康和社會服務(wù)，住房，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，自然和文化資源等。

　　重新審定、梳理和完善了規(guī)范性、指導(dǎo)性和支撐性的文件體系。一是制定完成了《全國準(zhǔn)備目標(biāo)》《全國準(zhǔn)備系統(tǒng)》兩份核心文件，明確界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途徑；二是重新審視了《全國響應(yīng)框架》，將其分解、充實并調(diào)整為《全國預(yù)防框架》《全國保護(hù)框架》《全國減緩框架》《全國響應(yīng)框架》《全國恢復(fù)框架》等5個框架，更加明確了公民、社區(qū)、民間機構(gòu)、地方政府、聯(lián)邦政府部門、總統(tǒng)等在這一領(lǐng)域的職責(zé)，界定了在該框架領(lǐng)域培育相關(guān)核心能力的要求；三是新制定了《跨機構(gòu)減緩計劃》《跨機構(gòu)響應(yīng)計劃》《跨機構(gòu)恢復(fù)框架》等文件，以促進(jìn)跨機構(gòu)之間的合作和協(xié)調(diào)；四是出臺和更新了一批支撐性文件，進(jìn)一步審查和完善了綜合準(zhǔn)備指南的一系列文件，比如，指導(dǎo)如何制作應(yīng)急預(yù)案的《綜合準(zhǔn)備指南101（2.0版本）》、指導(dǎo)如何開展風(fēng)險分析與評估的《綜合準(zhǔn)備指南201》、指導(dǎo)如何開展信息傳遞和資源整合的《綜合準(zhǔn)備指南502》等文件；五是對全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS）做了進(jìn)一步完善和補充，在原有的《突發(fā)事件管理系統(tǒng)》（2008年12月版）的基礎(chǔ)上，2011年8月發(fā)布了《全國突發(fā)事件系統(tǒng)中的人員資質(zhì)指南》，2013年又發(fā)布了《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)情報（調(diào)查）功能導(dǎo)引及實戰(zhàn)操作指南》。