作者：國家行政學院決策咨詢部副主任、教授　丁元竹

　　前不久，國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，這是中國經濟進入深度調整時期，旨在用制度創新激發民間投資活力的一項重大舉措。對于政府進一步簡政放權，推動特許經營或者PPP（政府和社會資本合作模式）項目具有重要意義。

　　當前積極推進簡政放權，第一，要把本屬于市場、社會和地方政府的權力交給市場、社會和地方政府，充分發揮它們的積極性和創造性，最大限度發揮各類主體的效能，減輕中央或上級政府的負擔，突破其決策瓶頸。第二，市場、社會、地方政府要有能力把政府（包括上級政府）轉移過來的權力接過來、使用好，激發市場活力，激發社會活力，調動地方政府的積極性。第三，中央和上級政府的監管要跟上，要能夠對放下去的權力的績效準確評價，對出現的問題及時反饋，使市場、社會和地方政府能夠在秩序與活力的框架內積極改革、加快發展和擴大開放。

　　這三點也說明，簡政放權是一個非常復雜的過程，需要精心思考、全面設計、細心實施。

　　簡政放權要求地方政府進一步轉變觀念

　　從特許經營或PPP項目的投資建設進度來看，真正實現社會資本投資落地的項目比例比較低，主要原因有：一是社會資本進入公共領域是一個復雜的過程，需要理論和技術上的一系列準備。公共服務領域引入市場機制的關鍵問題是交易成本。有學者認為，“交易成本包括與承包方面有關的生存能力和信譽風險、服務中斷的可能性以及潛在的相關費用，對不履約進行處罰的可能性和有效性以及改變供應商的有效性”。這也是20世紀后期以來，公共管理變革的核心問題之一。在這方面，還需要地方政府、企業和社會有足夠的理論儲備和技術設計。二是公共服務分類及其對應的融資模式還需要深入研究和具體設計。當前，一些地方政府機構缺乏契約意識，還是把屬地企業和社會組織當作自己的所屬機構，直接派發任務，以行政方式管理公共服務供給。實行特許經營，要確實保證企業和社會組織的獨立法人地位，真正確立政府與企業、社會組織的合作伙伴關系。

　　權力下放過程中要注意規避風險

　　應該承認，社會資本參與特許經營或者PPP項目可能面臨風險，應注意規避。

　　一是有的地方政府和官員缺乏契約精神，造成誠信缺失。政府和私人部門、社會組織的伙伴關系依賴于參與者的參與和積極合作，要破除一個錯誤的認識：這種合作僅僅是一個零和游戲，一方的參與意味著另一方的削弱。實際上，這種合作關系需要強有力的政府、私人部門和強有力的非營利組織。

　　二是社會資本進入在提高效率的同時，可能帶來社會不平等。誠然，為了提高效率，對基本公共服務體系進行必要的改革是無可厚非的。但是，經過一個時期的實踐，也要看到它的負面影響，如在歐元區的一些國家，財富不斷向少數人手中集中，“有工作的窮人”不斷增加，貧富差距不斷擴大。

　　三是政府承諾過多，背負的責任太重。與發達國家相比，我國在建設基本公共服務體系過程中面臨突出問題，主要是人口問題與規模問題。隨著時間的推移，要特別關注國家履行基本公共服務承諾的能力，也要妥善安排社會領域的財政支出，在這個問題上，我國更需要在基本公共服務和社會福利領域進行創新。

　　四是法律和政策風險。當前，我國的特許經營或者PPP項目尚處在探索階段，很多配套政策還不完善，諸如，特許經營或者PPP模式企業或社會組織的準入門檻尚不明確，第三方評估體系也沒有建立起來。要進一步制定政策，明確特許經營或者PPP模式的資質，細化其選聘標準，加強全程監管，加大違法的懲罰力度，提高違法成本，完善考核機制，引入第三方評估。