作者：國家行政學院社會和文化教研部副教授　胡穎廉

　　食品安全是重大的基本民生問題、重大的經濟問題乃至重大的政治問題。過去，我們更強調政府對食品安全的監管職責。習近平總書記在2015年5月29日中央政治局第二十三次集體學習時強調，要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品安全治理體系。如何理解從監管到治理的轉變，推進食品安全治理現代化，是亟待解決的理論和實踐命題。

　　從概念上說，監管（regulation）是政府依據規則對市場主體行為進行引導和限制的雙向關系。治理（governance）更強調政府、企業、消費者、行業協會、媒體等多元主體使用靈活手段的綜合關系。在治理的范式下，每個社會主體既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。作為實現公共利益的過程和活動，治理的理想目標是達到善治，其本質是處理好政府、市場和社會之間關系。實現善治目標的必由之路是治理現代化。完善治理體系和提升治理能力，則是治理現代化的兩大要素。這其中，治理體系側重制度本身的合理性，根本上要解決國家、市場和社會邊界問題；治理能力關注制度執行的有效性，核心是對行為的引導、規范和約束。

　　具體到食品安全治理現代化，就是要在如何保障食品安全這一具體命題上，改變過去政府一家“包打天下”的格局，重構各方主體角色和相應權力（利）義務關系。當這種關系用制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。而制度的執行，也就是政府監管、企業自治、行業自律、媒體監督、消費者參與、司法裁判等手段對食品領域行為的引導和規范，體現為食品安全治理能力。換言之，要讓政府、社會與市場相互補充、相得益彰、高效運作，共同致力于保障食品安全。

　　食品安全首先是“產”出來的，也是“管”出來的，“產”和“管”是決定食品安全水平的兩大因素。食品是否安全，終究要落到生產經營者和監管者的行為。規范行為的手段有四種，一是道德，二是激勵，三是威懾，四是技術。具體而言，良好的社會道德風尚是“柔”的手段，使人不愿違法；有效的市場機制是“活”的手段，使人不值得違法；有力的監管法律制度是“硬”的手段，使人不敢違法；精密的技術支撐是“巧”的手段，使人不能違法。食品安全治理能力的高低，取決于手段能否有效引導和約束食品領域的行為。

　　轉變政府職能，提升監管效能

　　政府監管食品安全的本質，是解決市場內生失靈和社會固有失范，其手段包括事前審批和事中事后監管。審批是對市場主體資質資格的一次性認可，監管則強調對各類生產經營行為及產品安全的動態監控。我國政府長期以來形成了運用行政審批直接參與、干預、影響經濟運行的習慣，一些官員至今依然“對審批很迷戀，對監管很迷茫”。構建食品安全治理體系的首要條件是轉變政府職能。

　　簡政放權釋放監管資源簡政放權是轉變政府職能的先手棋，對于激發社會活力和市場效率，優化監管資源配置都有積極意義。在傳統行政審批模式下，企業提供申報材料往往以可批性為目標，法人代表未必了解和關心需承擔的責任。監管部門則不得不投入大量時間和精力逐項審核內容材料，逐個現場進行勘查。食品安全具有全鏈條動態特征，通過一次許可審查不能保證持續滿足許可條件，通過一次檢驗合格無法保證批批檢驗合格，通過一次行政處罰更保證不了將來不犯。事實上過去發生的三鹿奶粉事件、瘦肉精事件等系統性風險，涉事者都是通過審批的大企業。理想的監管改革應當以審批事項的“減法”換取事中事后監管服務的“加法”，政府從繁雜的審批事務中騰出精力專注監管，培育企業的主體責任意識。

　　要實現上述目標，有必要在資金、設備等微觀要素上少設“路障”，在市場行為規則上多設“路標”，在減輕企業行政審批負擔的同時增加生產經營過程控制義務。事實上這也是元監管（meta-regulation）理論的應用，體現了政府監管與企業自律的有機結合，用更加靈活的方式和較低的成本實現監管目標。一方面，監管部門向企業明確主體責任清單，企業清晰獲知違規將受到的懲罰，申請人簽署承諾書后即可當場獲證，從源頭精簡審批工作量。另一方面，監管部門盡量減少許可項目，代之以可視化操作規范，更加注重對食品生產經營條件等動態情況掌握。監管部門在審批后結合日常監管開展食品生產經營過程的現場檢查，對虛假申報材料和違規違法操作的企業按照承諾給予行政處罰。通過推行全新審批模式，將事前審核與動態監督有機銜接，讓企業回歸到第一責任人的角色，把食品安全與企業的“身家性命”牢牢捆綁在一起。相應地，監管部門不再扮演企業的“保姆”角色，而是能夠集中精力當好食品市場的“警察”。

　　創新手段實現科學監管釋放監管資源的目的是更好開展事中事后監管，具體是引入信息公開、隨機抽檢等科學理念，提高精細化水平。在管制經濟學看來，食品安全問題的主要成因是信息不對稱。因此，信息公開是對違法者最大的震懾，也是對監管者最硬的約束，更是對消費者最好的保護，正在成為監管工作最重要的手段。要嚴格執行《政府信息公開條例》和相關規章，就要做到監管標準、過程和結果三公開。通過第一時間向全社會公布食品藥品抽檢（驗）、檢查、處罰等信息，讓消費者更準確地“用腳投票”，用優勝劣汰的市場機制倒逼生產經營者落實主體責任，同時提升監管執法規范化水平。監管部門通過上述信息的統計、分析、挖掘和深度利用，對有不良信用記錄的企業增加日常監督檢查頻次和監督抽檢頻次，實現對違法違規行為的有效預警。通過建立國家食品安全大數據平臺，挖掘風險監測、投訴舉報、日常監管、執法稽查、互聯網輿情等大數據背后的隱形問題，精準發現行業“潛規則”。

　　市縣兩級監管部門最重要的是落實“兩責”：一是對食品生產經營企業、餐飲企業的日常檢查責任；二是對市場上食品農獸藥殘留和非法添加抽檢責任。城鄉基層是食品藥品監管的主戰場，鄉鎮監管所具體從事宣傳引導、日常監管、信息報送、投訴舉報受理等工作。尤其要建立以隨機抽查為重點的日常監督檢查，解決監管靶向性不強、執法力量不足等問題。應通過科學的規則和方法，采取飛行檢查、問題核查、動態監督等手段，按確定的比例、規則進行隨機抽查，優化細化執法工作流程。具體可利用計算機程序隨機選擇抽檢對象和隨機確定檢查人員，不選擇性執法或隨意性檢查。同時探索建立食品檢查員制度，加大企業現場監督檢查和現場行政處罰力度。