區域治理的現實需求

　　中國有2000多年省制的歷史，自近代晚期形成現代國家以來，一直實行單一制，縱向行政層級的界線清楚，橫向行政區之間的邊界明確，省制得以固化。中國存在跨省的自然地理區域，比如大河或大湖流域；存在跨省的文化區域，比如嶺南文化、東北文化等。經濟的發展、市場活動也是跨行政區的。而在地方與中央的博弈中，跨行政區的區域是其中的一個重要平臺。上述因素使得中國的區域治理需求始終存在，且近年來有加劇趨勢。

　　改革開放以來，地方政府擁有了發展經濟的自主權，也承擔了發展地方經濟的責任。地方之間為了加快本地的經濟發展，展開了爭奪資源和市場的競爭，稅收、服務、規制等領域也是地方競爭的熱點。改革開放前期，地方競爭缺乏必要的制約制度，導致地方在政策方面出現“競次競爭”，完全背離了優勝劣汰的競爭原則。地方間的惡性競爭還表現為產業結構的雷同、港口和機場等基礎設施重復建設、惡性的招商優惠政策競爭、“傾銷式”的土地價格大戰等。為避免陷入惡性競爭，地方政府轉向尋求合作，一個重要結果是形成區域，區域治理的需求因此出現。

　　隨著經濟的區域化日趨明顯，社會其他方面的發展也越來越呈現跨行政區趨勢，出現大量跨界的公共事務和公共問題。跨越兩個或兩個以上行政區共同邊界的生態環境保護、污染治理、公共基礎設施建設等問題，需要相關地方政府合作，共同進行基礎設施建設的規劃，共同治理環境污染，對共同邊界上的公共資源共同規劃、開發、保護。此外，在信息交流、提高信息資源共享度等方面，地方之間也取得了合作共贏。換言之，“政府間關系逐漸由原先的縱向權力劃分，演變為共同承擔責任和共同解決問題的政府間所組構而成的高度復雜合作體系”。

　　區域治理的功能與形式

　　廣義的區域治理是指多地的政府、民間組織、企業、非政府機構、公民等多元參與，對區域公共事務進行的協調和自主治理。本文主要分析政府及其部門對區域公共事務的跨行政區共同治理行為，即狹義的區域治理。以政府為主體的區域治理可以分為統籌治理和合作治理兩種。

　　統籌治理由中央或上級政府主導，如京津冀二市一省的協同發展是由中央直接設計和推進的，珠三角區域合作是由廣東省設計和推動的。統籌區域治理是中央的職責，中央通過區域規劃，進行區域布局；通過區域合作機制，推動區域合作。中央政府介入地方事務，主要是幫助解決跨層級的和跨轄區的地方關系協調問題，這些問題是地方自身無法單獨解決的。中央的統籌治理可以采取多種形式，在組織上通常設有領導小組，并在業務最直接相關的部門設辦公室，負責溝通與督辦，治理工具則包括區域政策、國家項目、專項資金等。從地方合作的空間關系看，主要包括連片協力型和飛地合作型。

　　連片協力型區域治理是最為常見的區域合作，通常為相鄰地方政府間的合作。之所以會由中央主導，取決于中央對重大區域問題的認定。一是出現重大的區域問題，當事的地方之間不能協商解決，所以需要中央出面協調地方利益沖突，組織區域合作。這種情況多發生在跨省的大范圍流域地區的環境治理，如“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”。二是對國家發展戰略具有重要意義，以區域發展的方式實現國家的重大發展戰略，如中央直接推動的“京津冀協同發展”。

　　飛地合作型區域治理指不相鄰的兩個地方政府間的合作，主要是中央或省級政府安排的發達地區對欠發達地區的對口支援。對口支援是對欠發達地區的專門幫扶政策，在形式上，有對口援藏、對口援疆、對口支援災區重建等；在內容方面，包括資金、干部、人力資源、產業項目、基礎設施等。經過多年發展，對口支援已成為區域治理重要手段，用于協調區域發展、縮小區域發展差，并且具有維護民族團結和國家統一的政治功能。

　　合作治理是地方自發形成的區域合作機制，如長三角二省一市的合作。合作治理可以大體上分為大行政單位主導型和平等互利型。大行政單位主導型的區域合作通常由一個地方政府提倡、推動，它承擔了地方合作初次集體行動的成本，其從合作中的收益也會多于其他合作者。長三角區域合作屬于這種類型，眾多城市均以上海為區域中心城市。平等互利型的區域合作下各個成員平等，合作的關鍵在“互利”，即使不能獲益，也要通過合作來減少損失，避免陷入惡性競爭。平等互利型合作大都以參與各方共同簽署的行政協議為依據，最為常見的是“聯席會議+部門間合作協議+辦公室”模式，合作成本分攤，收益分享，能否維持合作是此類區域治理成功的關鍵。

　　遵循“府際管理”原則

　　區域治理的實現需要中央與地方之間、地方政府之間的溝通、協調、合作，不但有政府間的互動，還有大量的部門間的協力。這些政府間及部門的合作遵循的是“府際管理”原則，“期待透過非層級節制的網絡治理，以協商談判與化解沖突達成特定政策目標”，因此具有“問題焦點與行動導向、體制變遷與工具導向、發展網絡與溝通導向”三項特質。府際管理的特點是問題導向或項目導向，是在既有的行政區劃和層級的框架下，通過規劃或立項解決跨行政區或跨部門的問題。“常見的運作策略包括：立法規范、方案管理、網絡設計、行政能力發展、協商合作、沖突管理、系統體制變遷等等。”區域治理中，府際互動在層級間和轄區間增加，使得政府管理超出了本地和本級政府的范圍，豐富了國家治理的形式。

　　為適應區域治理的需要，區域治理機制的建設成為重要任務。從國家治理體系建設的角度，需要豐富政府體制的縱向和橫向結構；從現代治理能力建設的角度，需要提高國家跨層級和跨行政區的協調能力。發展區域治理有助于提高中央和地方兩個層次的治理能力，豐富中央和地方兩個層次的治理結構。

　　（本文系國家社會科學基金重大項目“區域政策創新與區域協調發展研究”（13&ZD017）階段性成果）

　　（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院　楊龍）