為什么集體土地產權制度模糊不清呢？“有意的制度模糊”這一理論自然是極富解釋力的，但卻無法表達出1980年代中國改革者和政策制定者的無奈與心酸，也無法讓人透過模糊的制度來看清問題的本質。

　　事實上，在1980年代的農村改革過程中，中國集體土地產權之所以在理論和實踐上都不夠明晰，主要原因不在于決策者和改革者有意為之，而是因為改革剛剛起步。

　　而到今天，中國集體土地產權之所以依然不夠明晰，一方面是因為當年的“政社分離”改革沒有得到徹底落實；另外一方面則是因為過往的學術研究、法律制定和政策出臺，僅僅關注集體土地產權制度的解釋或解決方案，忽視了集體土地產權制度與鄉村治理結構之間的關聯性，特別是對“政社合一”的“長尾巴”沒有給予足夠重視。所以，相關法律解釋和改革方案，在理論上難以自圓其說，在實踐中也難以有效推行。

　　如何抓住這兩個“牛鼻子”

　　“集體土地所有制的模糊性”與“政社分設改革未完成”并非兩件互不相干的事情，而是相互交織在一起的。甚至可以說，只有將這兩個問題結合在一起，才能準確地理解、界定和改革中國的集體土地所有制。

　　如果農村集體經濟組織與“兩委”是分開設立的，那么農村集體經濟組織就是一個純粹的經濟組織。而這就意味著《實施方案》中所提到的“分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革”才能得到落實，經營性資產才能折股量化到本集體經濟組織成員，農民才能對集體資產獲得更多權能，才能發展多種形式的股份合作。

　　而如果農村集體經濟組織與“兩委”是合二為一的，那么農民的“經濟成員權”與“政治成員權”就會一直被錯誤地捆綁在一起，根本無法用現代市場經濟下的經濟組織形態和產權形態來加以界定和定位。因為“政治成員權”是基于出生和居住期限而獲得的，“經濟成員權”則是另外一套邏輯，其不會因人的出生死亡以及戶籍地或居住地發生變化而變動，而只能基于財產-投資關系形成。

　　除了上述兩個“牛鼻子”外，《實施方案》還提出了許多具體的改革措施。比如，要加強農民專業合作社和土地股份合作社規范化建設，在有條件的地方要開展農民土地承包經營權有償退出試點；再比如，要慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道等。

　　應該說，這些具體的措施都非常重要，但如果上述兩個改革“牛鼻子”抓不住的話，其他具體的改革措施都很難落實。那具體如何抓住這兩個改革“牛鼻子”呢？

　　首先，建議全國人大常委會應選擇農村股份合作經濟組織比較發達的區域，暫停實施《土地管理法》第10條、《農村土地承包經營法》第12條、《物權法》第60條以及《村委會組織法》第8條第2款等相關法律條款，剝離村委會根據上述條款所享有的經營管理集體土地的權利以及代表集體行使土地所有權的資格。

　　其次，在暫停實施上述法律規定的區域，對于集體經營性資產，應在確認農村集體經濟組織成員身份、全面核實農村集體資產基礎上，按照“折股量化”的原則對集體土地等資源性資產進行確權登記，將土地使用權明確到本集體經濟組織成員，并抓緊產權證的頒發工作。

　　最后，對于“折股量化”后的集體資產，包括承包地、宅基地以及其他集體經營性資產，應賦予農民依據其所占有的股份以及相關產權證書，享有占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承的權利。為此，就應建立符合實際需求的農村產權流轉交易市場，保障農村產權可以依法、自愿、公開、公正、有序交易。