作者：上海交通大學安泰經濟與管理學院教授　陳憲

　　核心觀點

　　根據中央的部署，今年年底是公車改革的大限，各地都將出臺公車改革方案，至此，公車將得以較大幅度地減少。這就為收取擁堵費掃清了一個障礙。與此同時，車輛擁堵的加劇，霧霾天氣的增多，都在倒逼各種可能的疏解手段，由此構成對道路擁堵的綜合治理。收取擁堵費看似有點不得已，但它是有效且可行的一個手段

　　面對我國大城市（主要指特大城市和超大城市）特定地段、時段道路的常態化擁堵，收取擁堵費方案的出臺，看來只是一個時間問題了。

　　前些年談起收取擁堵費時，筆者是持反對意見的，主要理由是，當公車還占較大比重時，收取擁堵費，對私車是不公平的。根據中央的部署，今年年底是公車改革的大限，各地都將出臺公車改革方案，至此，公車將得以較大幅度地減少。這就為收取擁堵費掃清了一個障礙。與此同時，車輛擁堵的加劇，霧霾天氣的增多，都在倒逼各種可能的疏解手段，由此構成對道路擁堵的綜合治理。收取擁堵費看似有點不得已，但它是有效且可行的一個手段。

　　為什么說是有效的

　　用公共品、私人品和混合品，亦即競爭性和排他性的框架分析，公路通行大致有四種狀況：第一，不擁擠，不收費，幾近公共品。在目前的中國，這種情形大抵就是農村公路。不擁擠是現狀；由于建設成本有限，基本是公共財政埋單（現實也不盡如此），通行不收費。但是，駕車者加油時，還是交了用于養路的燃油附加稅。其實，只要當燃油附加稅，以及油品消費稅、車輛購置稅等存在時，不擁擠、不收費的公路也是混合品。

　　第二，不擁擠，收費，大致就是現在的高速公路。通過特許收費，一方面收回建設成本，另一方面起到排他的作用，以保證不擁擠，也就是保證高速公路的通行效率。但特許收費權形成了“自然壟斷”，造成了與此相關的矛盾和問題。而且，當高速公路的建設成本收回后，以什么形式收取養護成本，繼續保留收費站，打入燃油附加稅，還是像收取擁堵費那樣，設置電子收費，主管部門還沒有明確的說法。

　　第三，擁擠，不收費。擁擠又不收費，就會造成類似“公地悲劇”的問題，也就是沒有準入限制的草場，過度放牧使其最終成為荒漠。大城市中心區的道路是十分稀缺的資源，車輛又有無數的理由要進入大城市中心區，過度擁堵甚至常常癱瘓是必然的。道路可以視為共有資源，但過度使用，就會使其效率大打折扣。收取擁堵費就相當于設置一個準入限制，將在一定程度減輕使用的壓力。

　　第四，擁擠，收費。收取擁堵費以后的大城市中心區道路，很有可能就是這種狀況，但其擁擠程度比起沒有收費時一定會得到緩解（這就是價格機制的作用），道路的效率將得到一定程度的提高。因為道路尤其是大城市中心區道路，都有著很強的正外部性，其效率的提高將帶來相應的社會效益。所以，收費是“兩害相權取其輕”的正確選擇。

　　為什么說是可行的

　　公路姓“公”，這里，“公”是指公用事業。公路建設和養護，都需要巨額資金，因此，資金只能以多渠道方式籌集。所以，公路的定位是“混合品性質的公用事業”。混合品是同時具有使用或消費上的有限競爭性與收益上的有限排他性的公共品。在現實生活中，國家承擔著多方面的公共職能，公共資源的稀缺性決定其無法全部覆蓋公共職能，同時，社會資源有效進入公共品的提供，在部分改變其性質，成為混合品的同時，也可以提高其效率。所以，混合品成為當今社會的一個重要存在，PPP成為提供混合品的一種模式。

　　所謂公用事業，是指具有社會主體和居民共享特征的，服務于全社會生產、流通和居民生活的各項事業，包括公路在內的基礎設施和市政服務通常屬于公用事業。將公用事業混同于公共品的表述屢見不鮮。公用事業與公共品都具有共享特征，但前者的消費是可以分割的，即排他的，后者的消費是不可以分割的，即非排他的，所以，前者可以對消費者收費，后者則不可以。在現代社會，公共服務的非排他有兩種情形，其一是技術性的，技術上無法做到排他，如國防、知識；其二是制度性的，制度上不允許排他，如義務教育、公共衛生。

　　厘清公用事業和公共品的區別，就不難理解公路收費，尤其是擁堵公路收費的可行性、合理性。當然，收取擁堵費并不是治理城市交通的重要手段，更不可能是首要的手段，就像維護社會公平，最重要的是公民各種基本權利和機會的公平，然后才是通過稅收進行的必要調節。良好的城市交通，首先是公共交通體系的發達和有效，同時通過其他手段對一些瓶頸問題進行調節，諸如收取擁堵費。而且，收取的擁堵費也要大部分投入城市公共交通的建設和維護，不能挪作他用。

　　成本問題是可解的

　　現在對于收取擁堵費有一個頗為典型的反對意見，說是可能造成新的不公，畢竟富人一般不會在乎這些錢，受影響最大還是工薪階層。的確，工薪階層對擁堵費會比較敏感，這恰恰是擁堵費可能產生作用的空間，工薪階層盡可能多地使用公共交通，收取擁堵費的目的就在很大程度上達到了。如果硬要將收取擁堵費與“新的不公”相聯系，可能就比較情緒化了。

　　對于收取擁堵費還有一個比較普遍的擔心，是與技術和成本相關的。這些問題在國外既有經驗也有教訓。征收擁堵費在技術上需要花很多錢，首先要監控哪些車進來了，并且要迅速地識別，不能有漏網之魚。其次要確定哪些車收費、哪些車不收費，這些車輛的識別都存在難度。另外，部分市民對規則的認識不完善，所以在征收過程中會碰到困難。國外其他城市收取擁堵費時，都曾遇到過這些情形。而且，如果擁堵費大量用于收取本身，而不是用于公共交通，那也有悖于初衷。所以，要防止收取成本過高，用于改善公共交通的費用占比較低的問題。不過，在信息技術高度發達，且成本不斷降低的今天，解決好上述問題是完全可能的。