作者：上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授　陳憲

　　核心觀點(diǎn)

　　根據(jù)中央的部署，今年年底是公車改革的大限，各地都將出臺(tái)公車改革方案，至此，公車將得以較大幅度地減少。這就為收取擁堵費(fèi)掃清了一個(gè)障礙。與此同時(shí)，車輛擁堵的加劇，霧霾天氣的增多，都在倒逼各種可能的疏解手段，由此構(gòu)成對(duì)道路擁堵的綜合治理。收取擁堵費(fèi)看似有點(diǎn)不得已，但它是有效且可行的一個(gè)手段

　　面對(duì)我國大城市（主要指特大城市和超大城市）特定地段、時(shí)段道路的常態(tài)化擁堵，收取擁堵費(fèi)方案的出臺(tái)，看來只是一個(gè)時(shí)間問題了。

　　前些年談起收取擁堵費(fèi)時(shí)，筆者是持反對(duì)意見的，主要理由是，當(dāng)公車還占較大比重時(shí)，收取擁堵費(fèi)，對(duì)私車是不公平的。根據(jù)中央的部署，今年年底是公車改革的大限，各地都將出臺(tái)公車改革方案，至此，公車將得以較大幅度地減少。這就為收取擁堵費(fèi)掃清了一個(gè)障礙。與此同時(shí)，車輛擁堵的加劇，霧霾天氣的增多，都在倒逼各種可能的疏解手段，由此構(gòu)成對(duì)道路擁堵的綜合治理。收取擁堵費(fèi)看似有點(diǎn)不得已，但它是有效且可行的一個(gè)手段。

　　為什么說是有效的

　　用公共品、私人品和混合品，亦即競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的框架分析，公路通行大致有四種狀況：第一，不擁擠，不收費(fèi)，幾近公共品。在目前的中國，這種情形大抵就是農(nóng)村公路。不擁擠是現(xiàn)狀；由于建設(shè)成本有限，基本是公共財(cái)政埋單（現(xiàn)實(shí)也不盡如此），通行不收費(fèi)。但是，駕車者加油時(shí)，還是交了用于養(yǎng)路的燃油附加稅。其實(shí)，只要當(dāng)燃油附加稅，以及油品消費(fèi)稅、車輛購置稅等存在時(shí)，不擁擠、不收費(fèi)的公路也是混合品。

　　第二，不擁擠，收費(fèi)，大致就是現(xiàn)在的高速公路。通過特許收費(fèi)，一方面收回建設(shè)成本，另一方面起到排他的作用，以保證不擁擠，也就是保證高速公路的通行效率。但特許收費(fèi)權(quán)形成了“自然壟斷”，造成了與此相關(guān)的矛盾和問題。而且，當(dāng)高速公路的建設(shè)成本收回后，以什么形式收取養(yǎng)護(hù)成本，繼續(xù)保留收費(fèi)站，打入燃油附加稅，還是像收取擁堵費(fèi)那樣，設(shè)置電子收費(fèi)，主管部門還沒有明確的說法。

　　第三，擁擠，不收費(fèi)。擁擠又不收費(fèi)，就會(huì)造成類似“公地悲劇”的問題，也就是沒有準(zhǔn)入限制的草場(chǎng)，過度放牧使其最終成為荒漠。大城市中心區(qū)的道路是十分稀缺的資源，車輛又有無數(shù)的理由要進(jìn)入大城市中心區(qū)，過度擁堵甚至常常癱瘓是必然的。道路可以視為共有資源，但過度使用，就會(huì)使其效率大打折扣。收取擁堵費(fèi)就相當(dāng)于設(shè)置一個(gè)準(zhǔn)入限制，將在一定程度減輕使用的壓力。

　　第四，擁擠，收費(fèi)。收取擁堵費(fèi)以后的大城市中心區(qū)道路，很有可能就是這種狀況，但其擁擠程度比起沒有收費(fèi)時(shí)一定會(huì)得到緩解（這就是價(jià)格機(jī)制的作用），道路的效率將得到一定程度的提高。因?yàn)榈缆酚绕涫谴蟪鞘兄行膮^(qū)道路，都有著很強(qiáng)的正外部性，其效率的提高將帶來相應(yīng)的社會(huì)效益。所以，收費(fèi)是“兩害相權(quán)取其輕”的正確選擇。

　　為什么說是可行的

　　公路姓“公”，這里，“公”是指公用事業(yè)。公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，都需要巨額資金，因此，資金只能以多渠道方式籌集。所以，公路的定位是“混合品性質(zhì)的公用事業(yè)”?；旌掀肥峭瑫r(shí)具有使用或消費(fèi)上的有限競(jìng)爭(zhēng)性與收益上的有限排他性的公共品。在現(xiàn)實(shí)生活中，國家承擔(dān)著多方面的公共職能，公共資源的稀缺性決定其無法全部覆蓋公共職能，同時(shí)，社會(huì)資源有效進(jìn)入公共品的提供，在部分改變其性質(zhì)，成為混合品的同時(shí)，也可以提高其效率。所以，混合品成為當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)重要存在，PPP成為提供混合品的一種模式。

　　所謂公用事業(yè)，是指具有社會(huì)主體和居民共享特征的，服務(wù)于全社會(huì)生產(chǎn)、流通和居民生活的各項(xiàng)事業(yè)，包括公路在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)通常屬于公用事業(yè)。將公用事業(yè)混同于公共品的表述屢見不鮮。公用事業(yè)與公共品都具有共享特征，但前者的消費(fèi)是可以分割的，即排他的，后者的消費(fèi)是不可以分割的，即非排他的，所以，前者可以對(duì)消費(fèi)者收費(fèi)，后者則不可以。在現(xiàn)代社會(huì)，公共服務(wù)的非排他有兩種情形，其一是技術(shù)性的，技術(shù)上無法做到排他，如國防、知識(shí)；其二是制度性的，制度上不允許排他，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生。

　　厘清公用事業(yè)和公共品的區(qū)別，就不難理解公路收費(fèi)，尤其是擁堵公路收費(fèi)的可行性、合理性。當(dāng)然，收取擁堵費(fèi)并不是治理城市交通的重要手段，更不可能是首要的手段，就像維護(hù)社會(huì)公平，最重要的是公民各種基本權(quán)利和機(jī)會(huì)的公平，然后才是通過稅收進(jìn)行的必要調(diào)節(jié)。良好的城市交通，首先是公共交通體系的發(fā)達(dá)和有效，同時(shí)通過其他手段對(duì)一些瓶頸問題進(jìn)行調(diào)節(jié)，諸如收取擁堵費(fèi)。而且，收取的擁堵費(fèi)也要大部分投入城市公共交通的建設(shè)和維護(hù)，不能挪作他用。

　　成本問題是可解的

　　現(xiàn)在對(duì)于收取擁堵費(fèi)有一個(gè)頗為典型的反對(duì)意見，說是可能造成新的不公，畢竟富人一般不會(huì)在乎這些錢，受影響最大還是工薪階層。的確，工薪階層對(duì)擁堵費(fèi)會(huì)比較敏感，這恰恰是擁堵費(fèi)可能產(chǎn)生作用的空間，工薪階層盡可能多地使用公共交通，收取擁堵費(fèi)的目的就在很大程度上達(dá)到了。如果硬要將收取擁堵費(fèi)與“新的不公”相聯(lián)系，可能就比較情緒化了。

　　對(duì)于收取擁堵費(fèi)還有一個(gè)比較普遍的擔(dān)心，是與技術(shù)和成本相關(guān)的。這些問題在國外既有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。征收擁堵費(fèi)在技術(shù)上需要花很多錢，首先要監(jiān)控哪些車進(jìn)來了，并且要迅速地識(shí)別，不能有漏網(wǎng)之魚。其次要確定哪些車收費(fèi)、哪些車不收費(fèi)，這些車輛的識(shí)別都存在難度。另外，部分市民對(duì)規(guī)則的認(rèn)識(shí)不完善，所以在征收過程中會(huì)碰到困難。國外其他城市收取擁堵費(fèi)時(shí)，都曾遇到過這些情形。而且，如果擁堵費(fèi)大量用于收取本身，而不是用于公共交通，那也有悖于初衷。所以，要防止收取成本過高，用于改善公共交通的費(fèi)用占比較低的問題。不過，在信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)，且成本不斷降低的今天，解決好上述問題是完全可能的。