以PPP模式推動公共服務體制機制改革

　　提出國家治理現代化，推行PPP模式，看似兩者不相干，實質上有內在聯系。PPP是推動公共服務體制機制改革的一個切入點，也是治理改革的微觀基礎的構建過程。

　?。ㄒ唬┮訮PP作為動員、配置資源的第三種模式，推動公共服務投入、運營、監管體制機制改革

　　1．PPP是動員、配置資源的第三種模式。

　　市場配置模式和政府配置模式是已有的兩種資源配置模式。公共產品與私人產品的劃分成為政府與市場分工的基本依據。但現實的情況是，即使在公認的公共領域，也并非政府獨占，社會主體也可以提供公共服務。按此認識，資源配置模式不僅有市場、政府兩種模式，還包括政府與市場、社會合作的第三種模式。

　　2．運用PPP模式提供公共服務，將推動政府職責向分配風險轉變。

　　政府在公共服務提供中的職能與動員、配置資源模式緊密相關。在政府主導提供公共服務模式中，政府既是公共服務的生產者、運營者，又是監管者、管理者。運用PPP模式提供公共服務，政府與市場、社會合作提供公共服務，政府投入減少甚至不需要投入，公共服務運營、生產可以交給市場，政府的角色則定位于制定政策、規劃和監管公共服務質量，核心降低政府與市場、社會合作中的不確定性，重新分配風險。這將對公共服務的投入、運營、監管體制機制變革產生重大影響。

　?。ǘ┮浴帮L險—利益”為基準來處理政府與市場、社會關系

　　基于政府、市場、社會三者之間關系構建的“三分法”思維，推進多元主體之間的分工與合作。這種分工與合作，是風險共擔、利益共享、社會共建，實現多元利益的相互包容。在分工合作條件下，實現“風險—利益”分擔與共享，這恰恰是公共治理需要解決的核心問題。PPP模式的興起，是公共治理變革走向“風險—利益”分擔共享模式的結果。PPP模式的興起，意味著政府與市場、社會的關系正發生著“清晰—混沌”的變革，基于公共產品與私人產品領域上的劃分變得不再重要，跨領域的行為上的合作將成為新的趨勢，基于“風險—利益”的界定將是處理政府與市場、社會關系的新準則。按照“風險—利益”這個新基準，需要重新認識公共服務提供中的政府與市場、社會分工合作。

　　（三）深化政府與社會資本合作，關鍵是降低不確定性風險

　　1．不確定性與風險是影響政府與市場、社會合作形成、維系的核心因素。

　　政府與市場、社會合作面臨各種各樣的不確定性與風險，包括環境、市場、政策等方面的不確定性與風險。如果按照PPP項目實施的順序，可以分為事前、事中、事后的不確定性與風險。不確定性和風險影響政府與市場、社會合作形成與延續。不確定性和風險影響對PPP項目所產生的收益、成本的預測。企業是否參與PPP項目，取決于PPP項目未來所產生的收益與投資的成本。如果存在較大的不確定性和風險，會直接影響政府與市場、社會合作的形成。事中、事后的不確定性與風險可能會導致PPP項目中止。有些PPP項目已落地，政府與市場、社會合作已經形成，但若發生了PPP項目合同中沒有預計到的不確定性和風險，或者沒有設置相關處置程序，經過協調難以解決的，使得合作參與方的激勵相容條件喪失，或者參與人突然死亡、企業破產時，或者存在有限責任機制時，都會導致合作中止。

　　2．加快法治化和制度化建設，降低PPP模式運行中的不確定性與風險。

　　加快PPP法治化建設，約束、規范參與方的行為。對于與政府、市場主體、社會主體行為有關的不確定性與風險，應通過PPP法治化建設，對政府、市場主體、社會主體形成硬約束，促使各參與方自提高契約遵從度，使政府、市場主體、社會主體行為的不確定性降低到可以形成合作臨界點。

　　加快PPP立法研究和立法工作。今后，應系統梳理《政府采購法》、《招投標法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與PPP相關的內容。與此同時，加快PPP立法研究和立法工作，通過法律規范約束政府、市場、社會的行為，增強各方的預期，推動PPP模式發展。

　　PPP法治化與制度化，重點約束政府行為，增強市場、社會的確定性預期，保障參與者的權益。針對市場、社會與政府合作處于不對稱性地位的現狀，應重點約束政府行為，防范政府行為對市場、社會帶來的不確定性，讓企業、社會主體形成穩定的預期，推動PPP模式發展。與此同時，增強合同與法律執行力，形成可置信的承諾。

　　重點維護市場、社會的權益，增強其參與PPP項目的動力。通過制度與法治建設，防范PPP項目的發起、采購、執行、退出等全生命周期中的各種不確定性與風險。由于市場主體、社會主體在PPP項目中涉及投資大且周期長，需要有保障措施，以增強合作動力，增強對未來預期的確定性。

　　（四）加快營造深入推進PPP模式發展的政策和制度環境

　　推進PPP模式涉及主體多、領域與環節多，需要系統營造好推進PPP模式發展的政策環境和制度環境。明確政府職能部門在推進PPP中的職責，形成推進PPP項目的合力。加快完善PPP項目的實施、運作和績效評估機制。加快PPP相關的服務市場發展。比如：加快與PPP相關專業人才的培養、儲備，建設一支能適應推進PPP模式發展需要的專業隊伍。鼓勵政府背景的PPP智庫與民間PPP智庫發展，為PPP模式發展提供必要的智力支持。加快PPP法律研究與立法工作，以PPP法律規范和促進PPP模式發展。

　　進一步開放公共服務領域的市場準入及加快公共服務的價格改革，推進PPP模式發展。進一步加大電力、鐵路、電信、公用事業等領域向非國有資本開放的力度，加快公共服務領域的開放步伐，增強社會資本進入PPP項目的積極性。加快深化公共服務價格，讓社會資本形成穩定的收益預期，增強社會資本進入公共服務領域的動力。