【光明論?2016年“兩會”前瞻】
編者按黨的十八大以來，習近平總書記高度重視民生工作，多次發表重要論述。他明確提出“五大發展理念”，把共享作為發展的出發點和落腳點。堅持共享發展，必須建立更加公平更可持續的社會保障制度。落實習近平總書記關于共享發展和社會保障的有關講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國社會保障改革與制度建設進程的綜合評估報告。就此，中國社會保障學會組織30多位知名社會保障專家學者編寫《中國社會保障發展報告?2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。
2016年“兩會”召開之際，光明網聯合中國社會保障學會、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國社會保障發展報告?2016》的核心觀點，對中國社會保障改革與體系建設進行全景式跟蹤評價和政策建言，由光明網理論獨家刊發，以饗讀者。
系列之二：
中國社會保障改革面臨四大問題與五大挑戰
作者：全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授 鄭功成
在充分肯定“十二五”期間社會保障領域取得重大進展的同時，還必須看到，由于受到多種因素的制約，我國社會保障體系建設仍然處于滯后狀態，并面臨著必須妥善應對的諸多問題與挑戰。
（一）社會保障改革與制度建設中存在著四大問題
1.社會保障發展理念出現迷霧。當前有一種令人擔憂的現象是：在制度變革過程中往往因過度關注經濟指標而迷失社會保障制度建設應當追求的社會公平、分配正義與文明進步目標，因過度關注個人得失與崇尚利已而忘記社會保障制度建設應當堅守的互助共濟與公益本色，因過度關注當下與短期應對而忽略社會保障制度發展應當重視的歷史經驗與長久的穩定預期，因過度關注局部與細節問題而罔顧社會保障制度實踐應當發揮的完整功能與綜合效應，還有期望政府包辦一切的“泛福利化”思潮和主張個人自我負責的“反福利”等極端取向。一方面，一些人不是正視中國社會保障供給總量依然不足、保障水平總體依然偏低、保障權益結構依然失衡等客觀事實，而是渲染所謂“福利病”、“福利國家病”、“福利陷阱”和社會保險財政崩潰論調，主張限制甚至削減公共福利、基本養老保險采取大賬戶制、社會醫療保險實行商業保險化等等，這些主張可能動搖社會保障互助共濟與公益制度的根基，背離國民共享發展成果和走共同富裕道路的國家發展取向。另一方面，公眾對社會保障制度的期望越來越高，不僅要求持續提高養老金、醫保等社會保障待遇，而且要求免費醫療、普遍性福利的呼聲高漲，一些地方亦將福利項目作為短期政績工程，這種現象并不罕見。在反福利與泛福利思潮并存且各有市場的條件下，必然直接影響人們對社會保障制度的認識與評價，也會對制度變革產生復雜的影響，它還會掩蓋現行制度安排中的結構失衡、權益不公等問題，導致政府與市場及個人責任邊界不清，造成社會保險與商業保險職能紊亂，從而不利于社會保障體系建設的健康發展。在國家發展理念已經清晰的背景下，中國急切需要走出社會保障發展理念的迷霧。
2.缺乏科學的頂層設計。中國的社會保障改革，是伴隨經濟領域的漸進改革而采取自下而上、局部試驗的方式來推進的，盡管這種策略激發了地方的改革創新積極性，但缺乏統籌考慮與頂層設計的改革必定陷入改革方案五花八門、改革舉措莫衷一是的泥潭，并且會在制度不成熟、不理性的條件下形成和固化利益分割的格局，進而形成制度整合的巨大阻力，當前多項社會保障項目面臨難以深化改革的現實，已經充分證明了這一點。首先，宏觀層面缺乏對完整社會保障體系的頂層設計。在政策層面迄今仍未見到對整個社會保障體系發展目標及應持發展理念的清晰界定，仍未見到對社會保障體系及其主要制度安排的結構與功能進行合理定位。以社會救助、社會保險、社會福利三大基本制度體系為例，就必須有合理的功能定位與責任分工，從而必須站在超越上述單一制度體系之上的視角來通盤考慮；再以多層次保障體系而論，也必須通盤考慮政府主導的法定保障制度與市場機制、社會機制主導的補充保障之間的合理分工與協同，既要確保社會保障體系的物質基礎通過對市場機制、社會機制的利用不斷壯大，又不能違背市場規律與社會組織運行規律。中國多層次體系建設提出了多年并采取了多種舉措，但因缺乏頂層設計與協同推進，迄今仍是停留在紙面上的空中樓閣。其次，中觀層面缺乏對基本社會保障制度類別的頂層設計。以老年保障為例，現實中就缺乏對老年人的經濟保障、服務保障、精神保障的統籌考慮與頂層設計，養老服務、老年護理及關乎老年人尊嚴的文化服務、社會參與、臨終關懷、殯葬事業發展的滯后，正在日益影響著數以億計老年人的生活質量。再以醫療保障為例，盡管“三醫”聯動是醫改的最大共識，現實中各地醫改仍是各部門分割推進、各地區分散試點，結果無法找到全面深化醫改的縱橫交錯著力點，也就無法實現“三醫”之間的良性互動和同向集中攻關，甚者還造成了醫療、醫保、醫藥之間的效果對沖。再次，微觀層面對各個社會保障項目的頂層設計仍然欠缺。養老保險、醫療保險、最低生活保障等重要保障項目都采取了各地試點先行、漸次推進的策略，也均留下了“摸石頭過河”的深刻痕跡，存在著責任失衡、層次不清晰、管理體制與經辦機制欠合理、與相關制度之間缺乏協同等缺陷，這些缺陷均涉及到復雜的利益關系。兒童福利、殘疾人福利等項目更是還未有過系統考慮與設計，等等。因此，“十三五”期間的社會保障頂層設計任務異常艱巨。
