3. 公平性不足與效率不高并存。一方面，盡管社會保障在“十二五”期間已初具普惠全民的特色，但公平性不足仍然各項社會保障制度的共性。養(yǎng)老金待遇在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員之間的差距依然巨大，醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)分割、群體分割背后實(shí)質(zhì)上是待遇差異，以最低生活保障為核心的社會救助制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差異偏大，即使較為單純的政府救災(zāi)同樣在災(zāi)種之間、受災(zāi)地區(qū)之間、災(zāi)民之間存在著差異，等等，這些差異帶來的結(jié)果就是社會保障制度并不公平，使得其在解決一些社會問題的同時，亦引起部分群體不滿。除了社會保障權(quán)益存在不公現(xiàn)象，還有承擔(dān)義務(wù)方面亦具有不公平性。如養(yǎng)老保險繳費(fèi)，廣東等地區(qū)繳費(fèi)偏低，基金結(jié)余多，保險待遇高；而東北地區(qū)繳費(fèi)高，基金結(jié)余少，保險待遇低；這種地區(qū)差異完全是由于制度的地區(qū)分割導(dǎo)致的結(jié)果。另一方面，社會保障實(shí)踐中的浪費(fèi)與低效現(xiàn)象驚人。在醫(yī)療保險中，職工基本醫(yī)療保險因個人賬戶的存在導(dǎo)致45%以上的資源處于低效狀態(tài)，嚴(yán)重?fù)p害了這一制度的互助共濟(jì)功能，也造成統(tǒng)籌基金負(fù)擔(dān)日益沉重。由于醫(yī)院的營利性與醫(yī)藥供應(yīng)失范，醫(yī)療服務(wù)過程中過度診斷、過度檢查、過度用藥幾乎是一種普遍現(xiàn)象，醫(yī)療衛(wèi)生資源與醫(yī)保基金浪費(fèi)驚人，醫(yī)療保險中還存在著醫(yī)患合謀侵蝕醫(yī)保基金的現(xiàn)象。《人民日報》就曾披露，在貴州部分地區(qū)，侵蝕醫(yī)保基金的手段有農(nóng)民“被住院”、無病當(dāng)有病治、虛增患者住院天數(shù)、假用藥、假手術(shù)、過度檢查、小病大治、重復(fù)收費(fèi)、未提供服務(wù)而收費(fèi)（空收費(fèi)）、把本不屬于報銷范疇的手術(shù)治療費(fèi)用列為報銷范圍并由醫(yī)患雙方分享等，這種現(xiàn)象并非個案。在養(yǎng)老保險中，由于制度的地區(qū)分割，在部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金不足當(dāng)年支付的同時，全國累計結(jié)余的基金卻高達(dá)3萬多億元，但受無法集中運(yùn)營和投資政策的限制，每年處于貶值狀態(tài)，損失同樣驚人。由于現(xiàn)行制度規(guī)范不嚴(yán)密、監(jiān)管不到位、技術(shù)手段不完善，實(shí)踐中的許多漏洞亦讓冒領(lǐng)養(yǎng)老金、騙取低保待遇等現(xiàn)象不乏罕見。還有社會保障管理體制尚未完全理順，經(jīng)辦機(jī)制分割，亦造成了行政資源的浪費(fèi)。因此，制度欠公平與缺乏效率，是必須引起高度重視并需要認(rèn)真應(yīng)對的重大問題。

　　4. 責(zé)任不清與責(zé)任失衡。現(xiàn)行社會保障制度幾乎都未能切實(shí)厘清主體各方的責(zé)任，政府責(zé)任的邊界均缺乏明確界定，中央政府與地方政府的責(zé)任還沒有明確劃分，可供市場主體與社會組織作為的空間具有不確定性。這種狀態(tài)帶來的結(jié)果，就是政府的責(zé)任與壓力會持續(xù)加重，而市場主體、社會力量卻又無法順利進(jìn)入并發(fā)揮應(yīng)有的作用。最典型的莫過于災(zāi)害保障，在許多國家擔(dān)綱主力的商業(yè)保險在我國自然災(zāi)害損失補(bǔ)償中幾乎可以忽略不計。在現(xiàn)行制度的責(zé)任分擔(dān)中，養(yǎng)老保險的單位繳費(fèi)率為20%、個人為8%，醫(yī)療保險的單位繳費(fèi)率為6%、個人為2%，反映的是單位責(zé)任大、個人責(zé)任小；在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保中，政府補(bǔ)貼相當(dāng)于個人繳費(fèi)的3倍以上，反映的是政府責(zé)任大、個人責(zé)任小；在社會救助中，中央政府承擔(dān)著主要責(zé)任，地方政府責(zé)任小；等等。這種責(zé)任分擔(dān)失衡的格局，必然動搖社會保障制度發(fā)展的理性，很容易產(chǎn)生壓縮福利與擴(kuò)張福利的極端取向。

　　（二）新時期社會保障改革與體系建設(shè)面臨著五大挑戰(zhàn)

　　1.制度公信力不足。例如，全國基本養(yǎng)老保險基金積累日益增加，但許多人卻在懷疑這一制度的可持續(xù)性，以致越來越多的人擔(dān)心領(lǐng)不到養(yǎng)老金，不參保或停保或者盡可能少繳費(fèi)的現(xiàn)象有蔓延之勢。再如2013年國務(wù)院出臺發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要政策文件，結(jié)果被媒體與公眾簡化成“以房養(yǎng)老”并被進(jìn)一步演繹成政府要推卸責(zé)任。還有小步漸進(jìn)延遲退休年齡、醫(yī)療保險終身繳費(fèi)等政策思路出臺均遭遇多數(shù)人質(zhì)疑與反對，等等。所有這些，反映的其實(shí)是公眾對社會保障制度的不信任感在增強(qiáng)。如果公眾對社會保障制度喪失信心，也就喪失了認(rèn)同和參與的積極性。因此，信任危機(jī)與預(yù)期不穩(wěn)是必須妥善應(yīng)對的巨大挑戰(zhàn)。

　　2. 地區(qū)發(fā)展不平衡。從理論上講，社會保障應(yīng)當(dāng)是縮小地區(qū)差距和促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展的重要制度安排，而現(xiàn)實(shí)中卻往往表現(xiàn)為屈從地區(qū)發(fā)展差距，有的制度在某種程度上成為固化甚至放大地區(qū)發(fā)展差距的負(fù)面因素。例如，珠江三角洲、長江三角洲是改革開放最早、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，它吸引了中西部地區(qū)大量年輕的農(nóng)村勞動者，在養(yǎng)老保險制度地區(qū)分割的條件下，這些最發(fā)達(dá)的地區(qū)因勞動隊伍的年輕化而出現(xiàn)繳費(fèi)低且養(yǎng)老保險基金大量結(jié)余的現(xiàn)象；東北地區(qū)發(fā)展滯后，退休人員多，年輕勞動力外出多，結(jié)果繳費(fèi)率高還出現(xiàn)收不抵支的財務(wù)危機(jī)。這種發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)擔(dān)輕、待遇高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)擔(dān)重、待遇低的格局，無疑與地區(qū)間的協(xié)同與均衡發(fā)展目標(biāo)相悖。因此，如何利用社會保障制度來促進(jìn)地區(qū)之間的協(xié)同、均衡發(fā)展，顯然是“十三五”期間必須明確回應(yīng)的問題。

　　3. 人口老齡化。中國是世界上人口老齡化速度最快、規(guī)模最大且家庭保障功能因少子高齡化而持續(xù)弱化的國家。老齡化對社會保障的影響最為直接，它不僅需要適時調(diào)整制度結(jié)構(gòu)與財力投入結(jié)構(gòu)，而且需要更多類型的專業(yè)人才和更具人文關(guān)懷的各種公共服務(wù)，還會導(dǎo)致養(yǎng)老保險繳費(fèi)人數(shù)下降和待遇領(lǐng)取人數(shù)上升，增加養(yǎng)老保險制度的財政壓力。調(diào)查表明，養(yǎng)老問題已成為牽涉面最廣且公眾反映日益強(qiáng)烈的重大民生問題，而各地事實(shí)上還未做好充分的準(zhǔn)備。養(yǎng)老金雖已實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，但責(zé)任分擔(dān)失衡、互助共濟(jì)弱化、多元并舉格局并未形成，其不確定性損害了人們的安全預(yù)期。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)雖在發(fā)展，但供給總量依然嚴(yán)重不足，供需脫節(jié)現(xiàn)象普遍，正面臨著“誰來為中國老人養(yǎng)老”的質(zhì)疑。此外，能夠滿足老年人精神保障訴求的社會機(jī)制缺失，對老年人的人文關(guān)懷與精神慰藉還未真正納入制度安排。面對數(shù)億老年人持續(xù)高漲的民生訴求和錢從何來、誰來服務(wù)的疑慮，如果不能盡快完善社會保障制度及相關(guān)服務(wù)，必定導(dǎo)致老年人群體生活質(zhì)量下降，造成整個社會民心不安。因此，老齡化的挑戰(zhàn)具有嚴(yán)峻性。

　　4. 福利剛性增長與政府財力增長減緩的矛盾。“十二五”期間社會保障公共投入規(guī)模急劇放大，年均增長在15%以上，有的項目投入增長在20%以上，直接帶來了各項社會保障制度待遇的顯著提升，而城鄉(xiāng)居民還在期盼著養(yǎng)老金繼續(xù)提高、個人疾病醫(yī)療負(fù)擔(dān)持續(xù)減輕、各項社會福利事業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展。然而，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國民經(jīng)濟(jì)增速已從上世紀(jì)的二位數(shù)下降到一位數(shù)，近年來更從8%以上降到7%左右，財政收入增幅也從曾經(jīng)的20%以上降低到個位數(shù)。因此，國家財政收入增速減緩與國民福利快速增長已成為現(xiàn)實(shí)矛盾。在這樣的背景下，如何優(yōu)化現(xiàn)行社會保障制度安排，如何調(diào)動市場力量與社會力量參與，以便確保整個社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)不斷得到壯大，無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。

　　5. 大規(guī)模的人口流動。中國目前的流動人口規(guī)模在2億至3億之間，數(shù)以億計的人口處在缺乏歸屬感的、不穩(wěn)定的流動狀態(tài)，對社會保障制度構(gòu)成了又一重大挑戰(zhàn)。是讓社會保障制度追隨流動人口不斷轉(zhuǎn)移接續(xù)，還是降低人口流動性、促進(jìn)安居樂業(yè)來適應(yīng)社會保障制度，是“十三五”時期需要做出政策權(quán)衡的重要問題。

　　綜上，中國社會保障改革的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，各項社會保障制度均未成熟，“十三五”期間面臨的深層次問題和重大挑戰(zhàn)較前一個時期更加嚴(yán)峻，能否合理化解前述四大主要問題、妥善應(yīng)對五大挑戰(zhàn)，將直接決定著能否如期實(shí)現(xiàn)新型社會保障體系的成熟、定型。

　　（本文摘自中國社會保障學(xué)會組織編寫、鄭功成主編、人民出版社2016年2月出版的《中國社會保障發(fā)展報告·2016》之總報告，文章標(biāo)題為編者所加。）

鄭功成：社會保障是共享發(fā)展的基本途徑