3. 公平性不足與效率不高并存。一方面，盡管社會保障在“十二五”期間已初具普惠全民的特色，但公平性不足仍然各項社會保障制度的共性。養老金待遇在機關事業單位與企業退休人員之間的差距依然巨大，醫療保險的城鄉分割、群體分割背后實質上是待遇差異，以最低生活保障為核心的社會救助制度在城鄉之間、地區之間差異偏大，即使較為單純的政府救災同樣在災種之間、受災地區之間、災民之間存在著差異，等等，這些差異帶來的結果就是社會保障制度并不公平，使得其在解決一些社會問題的同時，亦引起部分群體不滿。除了社會保障權益存在不公現象，還有承擔義務方面亦具有不公平性。如養老保險繳費，廣東等地區繳費偏低，基金結余多，保險待遇高；而東北地區繳費高，基金結余少，保險待遇低；這種地區差異完全是由于制度的地區分割導致的結果。另一方面，社會保障實踐中的浪費與低效現象驚人。在醫療保險中，職工基本醫療保險因個人賬戶的存在導致45%以上的資源處于低效狀態，嚴重損害了這一制度的互助共濟功能，也造成統籌基金負擔日益沉重。由于醫院的營利性與醫藥供應失范，醫療服務過程中過度診斷、過度檢查、過度用藥幾乎是一種普遍現象，醫療衛生資源與醫保基金浪費驚人，醫療保險中還存在著醫患合謀侵蝕醫保基金的現象。《人民日報》就曾披露，在貴州部分地區，侵蝕醫保基金的手段有農民“被住院”、無病當有病治、虛增患者住院天數、假用藥、假手術、過度檢查、小病大治、重復收費、未提供服務而收費（空收費）、把本不屬于報銷范疇的手術治療費用列為報銷范圍并由醫患雙方分享等，這種現象并非個案。在養老保險中，由于制度的地區分割，在部分地區養老保險基金不足當年支付的同時，全國累計結余的基金卻高達3萬多億元，但受無法集中運營和投資政策的限制，每年處于貶值狀態，損失同樣驚人。由于現行制度規范不嚴密、監管不到位、技術手段不完善，實踐中的許多漏洞亦讓冒領養老金、騙取低保待遇等現象不乏罕見。還有社會保障管理體制尚未完全理順，經辦機制分割，亦造成了行政資源的浪費。因此，制度欠公平與缺乏效率，是必須引起高度重視并需要認真應對的重大問題。
4. 責任不清與責任失衡。現行社會保障制度幾乎都未能切實厘清主體各方的責任，政府責任的邊界均缺乏明確界定，中央政府與地方政府的責任還沒有明確劃分，可供市場主體與社會組織作為的空間具有不確定性。這種狀態帶來的結果，就是政府的責任與壓力會持續加重，而市場主體、社會力量卻又無法順利進入并發揮應有的作用。最典型的莫過于災害保障，在許多國家擔綱主力的商業保險在我國自然災害損失補償中幾乎可以忽略不計。在現行制度的責任分擔中，養老保險的單位繳費率為20%、個人為8%，醫療保險的單位繳費率為6%、個人為2%，反映的是單位責任大、個人責任小；在城鄉居民醫保中，政府補貼相當于個人繳費的3倍以上，反映的是政府責任大、個人責任小；在社會救助中，中央政府承擔著主要責任，地方政府責任小；等等。這種責任分擔失衡的格局，必然動搖社會保障制度發展的理性，很容易產生壓縮福利與擴張福利的極端取向。
（二）新時期社會保障改革與體系建設面臨著五大挑戰
1.制度公信力不足。例如，全國基本養老保險基金積累日益增加，但許多人卻在懷疑這一制度的可持續性，以致越來越多的人擔心領不到養老金，不參保或停保或者盡可能少繳費的現象有蔓延之勢。再如2013年國務院出臺發展養老服務業的重要政策文件，結果被媒體與公眾簡化成“以房養老”并被進一步演繹成政府要推卸責任。還有小步漸進延遲退休年齡、醫療保險終身繳費等政策思路出臺均遭遇多數人質疑與反對，等等。所有這些，反映的其實是公眾對社會保障制度的不信任感在增強。如果公眾對社會保障制度喪失信心，也就喪失了認同和參與的積極性。因此，信任危機與預期不穩是必須妥善應對的巨大挑戰。
2. 地區發展不平衡。從理論上講，社會保障應當是縮小地區差距和促進地區均衡發展的重要制度安排，而現實中卻往往表現為屈從地區發展差距，有的制度在某種程度上成為固化甚至放大地區發展差距的負面因素。例如，珠江三角洲、長江三角洲是改革開放最早、經濟最發達的地區，它吸引了中西部地區大量年輕的農村勞動者，在養老保險制度地區分割的條件下，這些最發達的地區因勞動隊伍的年輕化而出現繳費低且養老保險基金大量結余的現象；東北地區發展滯后，退休人員多，年輕勞動力外出多，結果繳費率高還出現收不抵支的財務危機。這種發達地區負擔輕、待遇高，欠發達地區負擔重、待遇低的格局，無疑與地區間的協同與均衡發展目標相悖。因此，如何利用社會保障制度來促進地區之間的協同、均衡發展，顯然是“十三五”期間必須明確回應的問題。
3. 人口老齡化。中國是世界上人口老齡化速度最快、規模最大且家庭保障功能因少子高齡化而持續弱化的國家。老齡化對社會保障的影響最為直接，它不僅需要適時調整制度結構與財力投入結構，而且需要更多類型的專業人才和更具人文關懷的各種公共服務，還會導致養老保險繳費人數下降和待遇領取人數上升，增加養老保險制度的財政壓力。調查表明，養老問題已成為牽涉面最廣且公眾反映日益強烈的重大民生問題，而各地事實上還未做好充分的準備。養老金雖已實現制度全覆蓋，但責任分擔失衡、互助共濟弱化、多元并舉格局并未形成，其不確定性損害了人們的安全預期。養老服務業雖在發展，但供給總量依然嚴重不足，供需脫節現象普遍，正面臨著“誰來為中國老人養老”的質疑。此外，能夠滿足老年人精神保障訴求的社會機制缺失，對老年人的人文關懷與精神慰藉還未真正納入制度安排。面對數億老年人持續高漲的民生訴求和錢從何來、誰來服務的疑慮，如果不能盡快完善社會保障制度及相關服務，必定導致老年人群體生活質量下降，造成整個社會民心不安。因此，老齡化的挑戰具有嚴峻性。
4. 福利剛性增長與政府財力增長減緩的矛盾。“十二五”期間社會保障公共投入規模急劇放大，年均增長在15%以上，有的項目投入增長在20%以上，直接帶來了各項社會保障制度待遇的顯著提升，而城鄉居民還在期盼著養老金繼續提高、個人疾病醫療負擔持續減輕、各項社會福利事業能夠持續發展。然而，伴隨經濟發展進入新常態，國民經濟增速已從上世紀的二位數下降到一位數，近年來更從8%以上降到7%左右，財政收入增幅也從曾經的20%以上降低到個位數。因此，國家財政收入增速減緩與國民福利快速增長已成為現實矛盾。在這樣的背景下，如何優化現行社會保障制度安排，如何調動市場力量與社會力量參與，以便確保整個社會保障制度的物質基礎不斷得到壯大，無疑是一個巨大的挑戰。
5. 大規模的人口流動。中國目前的流動人口規模在2億至3億之間，數以億計的人口處在缺乏歸屬感的、不穩定的流動狀態，對社會保障制度構成了又一重大挑戰。是讓社會保障制度追隨流動人口不斷轉移接續，還是降低人口流動性、促進安居樂業來適應社會保障制度，是“十三五”時期需要做出政策權衡的重要問題。
綜上，中國社會保障改革的任務遠未完成，各項社會保障制度均未成熟，“十三五”期間面臨的深層次問題和重大挑戰較前一個時期更加嚴峻，能否合理化解前述四大主要問題、妥善應對五大挑戰，將直接決定著能否如期實現新型社會保障體系的成熟、定型。
（本文摘自中國社會保障學會組織編寫、鄭功成主編、人民出版社2016年2月出版的《中國社會保障發展報告·2016》之總報告，文章標題為編者所加。）
