作者：顧天安 陳耿宣

　　如何統(tǒng)籌巨額養(yǎng)老保障基金是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項重大課題。國家“十三五”規(guī)劃建議明確提出實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。隨著2009年和2011年新農(nóng)保與城居保制度啟動試點(diǎn)，我國已建立起了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，目前已基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。盡管覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保險體系已初步形成，但養(yǎng)老保險的改革發(fā)展仍面臨重大挑戰(zhàn)。我國正在加速步入老齡社會，同時生育率逐年下降，少子老齡化導(dǎo)致?lián)狃B(yǎng)比不斷增高，養(yǎng)老基金的收支越來越難以平衡，未來養(yǎng)老保險制度運(yùn)行面臨很大挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險制度的“擴(kuò)面”，既意味著大規(guī)模養(yǎng)老基金的形成，也會使養(yǎng)老基金統(tǒng)籌問題凸顯，成為全社會高度關(guān)注的問題。

　　人社部發(fā)布的統(tǒng)計公報顯示，2014年末中國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存3.56萬億元，與此同時，全國財政轉(zhuǎn)移支付高達(dá)2000多億元。這表明，一方面養(yǎng)老保險基金大量結(jié)余和閑置，保值增值問題任務(wù)緊迫；與此相悖的是，另一方面我國養(yǎng)老基金還存在著巨大的支付缺口，一些地方的養(yǎng)老基金收不抵支，國家財政每年需要對其進(jìn)行資金補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付。三分之二的結(jié)余資金主要集中在東部沿海少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，而中西部地區(qū)普遍要靠中央財政提供不同程度的補(bǔ)助資金來確保養(yǎng)老金發(fā)放。養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌并不存在一個固定的、統(tǒng)一的模式，也難有優(yōu)劣之分，每一

　　種模式都有其適用的條件，成功的模式都是根據(jù)各國的國情發(fā)展而來。因此，必須根據(jù)我國國情與發(fā)展階段，合理借鑒國外有益經(jīng)驗，實(shí)現(xiàn)我國的養(yǎng)老基金統(tǒng)籌。對我國養(yǎng)老基金統(tǒng)籌與路徑選擇的建議主要有以下四個方面。

　　盡快提高統(tǒng)籌層次。黨的十八大報告提出了“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的十二字方針，重點(diǎn)是增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性和保證可持續(xù)性。因此，提高統(tǒng)籌層次是大勢所趨，當(dāng)前我國養(yǎng)老基金“碎片化”問題的實(shí)質(zhì)是統(tǒng)籌層次過低帶來基金利益承擔(dān)主體高度分散化和基金邊界模糊等一系列問題，我們應(yīng)該走出傳統(tǒng)觀念認(rèn)為只有在全國建立單一基金才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金統(tǒng)籌的誤區(qū)。是否在全國建立單一基金格局并不重要，重要的是相關(guān)養(yǎng)老基金統(tǒng)籌的主體是否在同一個管理框架內(nèi)或管理層次上，有沒有一套完整的養(yǎng)老基金投資管理的風(fēng)險評估系統(tǒng)以及建立評估系統(tǒng)之上的權(quán)責(zé)劃分機(jī)制。

　　進(jìn)一步完善養(yǎng)老基金投資管理機(jī)制。縱觀全球，我們不難發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險制度成熟、養(yǎng)老金市場發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老基金投資管理體制背后隱藏的趨勢是，非盈利行業(yè)養(yǎng)老金基金公司與各大商業(yè)銀行以及保險公司的零售養(yǎng)老金基金公司之間，都存在著激烈的競爭態(tài)勢。在零售養(yǎng)老基金公司投資回報率上升而管理費(fèi)用相對下降時，行業(yè)養(yǎng)老基金管理公司的費(fèi)用最終也不得不下調(diào)。“有管理的競爭”是當(dāng)前養(yǎng)老保險市場主體構(gòu)建的主流思路之一，世界公認(rèn)的三大養(yǎng)老金制度的典型國家德國、美國、英國都不同程度地使用“有管理的競爭”管理模式來統(tǒng)籌發(fā)展養(yǎng)老金市場。現(xiàn)階段應(yīng)進(jìn)一步完善養(yǎng)老基金投資管理體制，引入“有管理的競爭”思想?yún)⑴c構(gòu)筑當(dāng)前正在推進(jìn)的養(yǎng)老基金投資管理改革。

　　推進(jìn)風(fēng)險調(diào)劑機(jī)制的轉(zhuǎn)型。我國各地實(shí)施的養(yǎng)老金“省級統(tǒng)籌”模式概括起來分為兩大類：一類是“調(diào)劑金”管理模式，即保留原統(tǒng)籌地區(qū)資金的獨(dú)立使用權(quán)，自己不用上劃，只是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)建立風(fēng)險調(diào)劑金。另一類是“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理模式，即資金全部上劃，統(tǒng)一納入財政專戶，按照收支兩條線劃撥管理。養(yǎng)老基金的風(fēng)險承擔(dān)主體和責(zé)任劃分問題，通俗地說就是到底是誰在為養(yǎng)老金“兜底”。因此，繼續(xù)深化養(yǎng)老基金風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制改革，在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，設(shè)計和規(guī)劃各個層級的風(fēng)險承擔(dān)體系，建立統(tǒng)一的風(fēng)險評估機(jī)制，可以將基金的風(fēng)險向下分解，二級、三級，直至養(yǎng)老基金受益人。風(fēng)險調(diào)劑機(jī)制轉(zhuǎn)型可實(shí)現(xiàn)多基金之間的利益調(diào)整，同時降低基金之間的“撇奶油”行為，提高養(yǎng)老金資源的使用效率。

　　實(shí)現(xiàn)我國養(yǎng)老基金統(tǒng)籌還需綜合治理。概括而言，我國的養(yǎng)老基金需要綜合治理的問題主要表現(xiàn)為：待遇差異、轉(zhuǎn)移接續(xù)和重復(fù)參保。根據(jù)分析，可以通過以下方法綜合治理。一是建立普惠制的國民養(yǎng)老金制度并相應(yīng)成立國民養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)，取消“城鄉(xiāng)差別”和“身份差別”，人群之間不會形成繳費(fèi)和待遇差異，不公平感也會大大降低；二是取消省級以下地方政府的財政介入，將原有的財政補(bǔ)貼機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€體風(fēng)險評估為中心的財政補(bǔ)助和風(fēng)險調(diào)劑系統(tǒng)，這就為全社會合理共濟(jì)體系的構(gòu)建創(chuàng)立了條件，讓人們感覺到真正的公平；三是從養(yǎng)老基金統(tǒng)籌的視角上看重復(fù)參保行為，即養(yǎng)老基金邊界模糊、撇奶油行為、政府財政預(yù)算的非中性化。未來要實(shí)現(xiàn)我國養(yǎng)老基金統(tǒng)籌，解決待遇差異、重復(fù)參保和轉(zhuǎn)移接續(xù)問題需要多管齊下，既要對養(yǎng)老基金的投資管理進(jìn)行具體研究，還要做好信息系統(tǒng)、精算平衡、風(fēng)險評估等基礎(chǔ)工作，并進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付和風(fēng)險調(diào)劑的相關(guān)配套改革。