【光明論?2016年“兩會(huì)”前瞻】

　　編者按黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視民生工作，多次發(fā)表重要論述。他明確提出“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持共享發(fā)展，必須建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于共享發(fā)展和社會(huì)保障的有關(guān)講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國(guó)社會(huì)保障改革與制度建設(shè)進(jìn)程的綜合評(píng)估報(bào)告。就此，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)組織30多位知名社會(huì)保障專(zhuān)家學(xué)者編寫(xiě)《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告?2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

　　2016年“兩會(huì)”召開(kāi)之際，光明網(wǎng)聯(lián)合中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告?2016》的核心觀點(diǎn)，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革與體系建設(shè)進(jìn)行全景式跟蹤評(píng)價(jià)和政策建言，由光明網(wǎng)理論獨(dú)家刊發(fā)，以饗讀者。

　　系列之十：

　　農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)：新進(jìn)展、新舉措與新問(wèn)題

　　作者：中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授　楊立雄

　　一、“十二五”農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的重要進(jìn)展

　　1986年，我國(guó)政府大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)，到2010年，減少農(nóng)村貧困人口1億人，取得了令世界矚目的反貧困成就。經(jīng)過(guò)二十多年的扶貧開(kāi)發(fā)，農(nóng)村貧困人口分布從原來(lái)的集中連片向“大分散，小集中”的狀態(tài)發(fā)展，“整村推進(jìn)”目標(biāo)瞄準(zhǔn)的精確度下降。與此同時(shí)，在貧困老年化和殘疾老年化的雙重作用下，老弱病殘及生存于惡劣環(huán)境地區(qū)的貧困人口比例快速上升，脫貧難度加大。另外，“十一五”期間農(nóng)村居民人均收入快速增長(zhǎng)，貧困線與收入的比值持續(xù)走低。

　　面對(duì)貧困的新變化，“十二五”期間，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)采取了以下新措施：（1）大幅度提高農(nóng)村貧困線。將農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算，新標(biāo)準(zhǔn)已接近世界銀行的“1天1美元”的貧困標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)2010年不變價(jià)計(jì)算得到的2014年貧困標(biāo)準(zhǔn)（2800元）已超過(guò)了世界銀行2015年的新標(biāo)準(zhǔn)（每人每天1.9美元）。（2）改革目標(biāo)瞄準(zhǔn)方法。中央根據(jù)貧困人口分布的變化，由“整村推進(jìn)”改為集中連片開(kāi)發(fā)，在全國(guó)共劃分了14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)、680個(gè)縣作為脫貧功堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，國(guó)家集中力量，徹底改變這些地區(qū)的落后面貌。（3）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記考察湖南湘西，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略構(gòu)想。此后，習(xí)近平多次闡明精準(zhǔn)扶貧的重要意義。隨后，國(guó)務(wù)院扶貧辦多次下發(fā)文件，加快了精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的建立，加強(qiáng)了建檔立卡工作。目前，精準(zhǔn)扶貧已成為打贏脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略方針。

　　“十二五”期間，中央加大了財(cái)政扶貧力度。大口徑計(jì)算的中央財(cái)政扶貧支出，2011年－2014年合計(jì)達(dá)到13572億元，小口徑計(jì)算的中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金達(dá)到1441.15億元。“十二五”期間農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)取得了明顯成效：現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口從2010年的1.66億人口減少到2015年的6000萬(wàn)人左右；貧困縣農(nóng)民人均純收入翻了一番，增幅連續(xù)5年高于全國(guó)農(nóng)村平均水平；連片特困地區(qū)自然村通路、通電、通電話的比例均超過(guò)90%，農(nóng)戶(hù)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比例接近100%。

　　二、“十三五”的新舉措：精準(zhǔn)之下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

　　“十三五”期間，農(nóng)村貧困將會(huì)發(fā)生以下變化。首先，貧困人口分布將進(jìn)一步分散。2014年，在2800元/人的標(biāo)準(zhǔn)下，河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南等六個(gè)省的貧困人口均超過(guò)500萬(wàn)人，其貧困人口總數(shù)占全國(guó)貧困人口的比例接近50%。隨著這些省市精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，這些地區(qū)的貧困人口分布將呈現(xiàn)由“面”到“點(diǎn)”的分布狀態(tài)。另外，集中連片特困地區(qū)的貧困人口分布也將進(jìn)一步碎片化，而分布于片區(qū)外的貧困人口比例將會(huì)上升。這將導(dǎo)致目標(biāo)定位的精確度下降，貧困家庭的尋找成本上升，扶貧開(kāi)發(fā)成本快速上升。其次，“貧困內(nèi)核”將進(jìn)一步固化。未來(lái)五年，農(nóng)村老齡化將會(huì)加速，老年空巢家庭逐步上升，家庭養(yǎng)老功能進(jìn)一步弱化，老年貧困人口占總貧困人口的比例將達(dá)到50%，農(nóng)村貧困殘疾人的數(shù)量將超過(guò)1000萬(wàn)人。此外，還有大量人口生活在自然條件極為惡劣的環(huán)境中，一些地區(qū)已陷入“環(huán)境脆弱-貧困-環(huán)境退化-進(jìn)一步貧困"惡性循環(huán)圈。由上述人群形成的“貧困內(nèi)核”將進(jìn)一步固化，脫貧難度加大。

　　未來(lái)五年，經(jīng)濟(jì)增速還會(huì)下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力輸出面臨較大壓力。同時(shí)，財(cái)政收入增速下降，這對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的投入產(chǎn)生一定影響。但是即便如此，中央以非凡勇氣向全社會(huì)承諾，到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的目標(biāo)。

　　面對(duì)艱巨的脫貧任務(wù)和嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題給予了高度關(guān)注。早在2012年12月29日，在擔(dān)任中共中央總書(shū)記后的44天，習(xí)近平就對(duì)地處集中連片特困地區(qū)的河北省阜平縣進(jìn)行了考察；2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記又赴湖南湘西自治州考察農(nóng)村貧困問(wèn)題。2015年，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)農(nóng)村貧困問(wèn)題多次給予批示和指示；10月16日，習(xí)近平出席2015減貧與發(fā)展高層論壇時(shí)，首次提出未來(lái)5年使現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬(wàn)貧困人口全部脫貧的目標(biāo)；11月27-28日，習(xí)近平出席中央扶貧工作會(huì)議，把消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕提升到社會(huì)主義的本質(zhì)要求和黨的使命的高度。

　　2015年11月，中共中央發(fā)布關(guān)于制定十三五規(guī)劃的建議稿，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)作為主要組成部分被列入規(guī)劃，提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧、對(duì)貧困縣重點(diǎn)考核脫貧成效、加大中央和省級(jí)財(cái)政扶貧投入等建議，這充分表明了黨和政府對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重視。2015年11月29日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，對(duì)“十三五”農(nóng)村反貧困做出安排部署。

　　為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作，中央改革農(nóng)村扶貧工作機(jī)制，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)體制。為使農(nóng)村扶貧任務(wù)落到實(shí)處，中央改革考核機(jī)制，逐級(jí)立下軍令狀。2015年11月27日-28日，中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議召開(kāi)期間，中央首先與22個(gè)中西部省市自治區(qū)的一把手簽訂軍令狀，實(shí)行最嚴(yán)格的考核督查問(wèn)責(zé)，確保中央制定的脫貧攻堅(jiān)政策盡快落地。

　　“十三五”將進(jìn)一步加大中央和省級(jí)財(cái)政扶貧投入，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金規(guī)模每年將保持較大幅度增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、涉及民生專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。國(guó)家在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣及縣以下以及西部地區(qū)連片特困地區(qū)地市級(jí)配套資金。

　　上述措施為打贏脫貧功堅(jiān)戰(zhàn)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。