建議：農(nóng)民工市民化若干措施和政策

　　為切實加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進程，確保“十三五”規(guī)劃目標如期實現(xiàn)，特提出以下政策建議：

　　1. 確認居民遷徙自由，推動戶籍制度實質(zhì)性改革。恢復(fù)1954年憲法所賦予中華人民共和國公民居住和遷徙的自由，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住登記證制度，允許城鄉(xiāng)之間人口雙向流動，促進城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住、旅游、休閑和文化的融合。

　　2. 延長中小企業(yè)生命周期，為農(nóng)民工提供充分的就業(yè)崗位。城市化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，為此必須首先讓農(nóng)民完成就業(yè)轉(zhuǎn)變，即從務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)就業(yè)。我國中小企業(yè)數(shù)量占97%，80%的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位是由中小企業(yè)創(chuàng)造的。而相對于歐美企業(yè)平均生存年限12.5年，日本企業(yè)平均壽命30年，我國中小企業(yè)平均壽命只有2.9年。所以，我國政府在鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的同時，一方面要把支持和發(fā)展中小企業(yè)作為一項基本國策，另一方面著眼于延長中小企業(yè)的生命周期，加強對中小企業(yè)的診治、救助，從而使數(shù)量眾多生命周期較長的中小企業(yè)吸收更多的農(nóng)民工就業(yè)。

　　3. 改善和調(diào)整戶口遷移政策，實現(xiàn)大中小城市合理布局。現(xiàn)行的戶口遷移政策：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。這種人為限制遷徙人口在大中小城市流動的政策，不利于大中小城市合理布局的形成和社會資源的有效配置。

　　加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率要以大城市群為主要載體，以大城市為核心。國際國內(nèi)經(jīng)驗都證明，遷移人口偏好進入大城市，特別是300萬人以上城市。我國近5年35個主要城市（一二線城市）共流入3778萬人，其中75%流入三大都市圈的八個大城市和五大樞紐城市（鄭州、成都、重慶、武漢、廈門），三線及以下的城市已經(jīng)進入人口萎縮階段。中央政府的人口遷徙政策要順應(yīng)人口流動的客觀規(guī)律，應(yīng)大幅降低大中城市落戶門檻，盡快取消對500萬人口以上的城市發(fā)展的限制。

　　4. 建立有助于推進戶籍人口城市化的政績考核制度。除了財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用新增指標以及中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，還應(yīng)把一個城市的城市化水平、農(nóng)村居民變市民占城市人口的比重、進城務(wù)工農(nóng)民參加社會保險的比例、農(nóng)民工進城落戶的比重、農(nóng)民工居者有其所的比重、農(nóng)民工子女與本市居民子女享受同等受教育權(quán)利的比重、農(nóng)民工與本市居民享受同等社會保障與醫(yī)療保障的比重等，列入各級政府及官員政績考核指標體系，從而使加快城市化成為各級政府和官員追求政績的自覺行動。

　　5. 深化土地制度改革。當前的土地制度已經(jīng)嚴重制約了戶籍人口城鎮(zhèn)化進程，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率必須大力推進土地制度改革。

　　其一，盡快啟動憲法修改程序，建議“城市的土地實行公有制，包括國家所有和集體所有。”只有這樣，農(nóng)村集體建設(shè)用地進入城市從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場才有憲法依據(jù)。

　　其二，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不能僅限于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。在保證滿足農(nóng)民自住房需要和公益性需要的前提下，應(yīng)允許農(nóng)民對集體建設(shè)用地構(gòu)成和用途進行必要的調(diào)整。

　　其三，應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和擔保。要允許非自住性宅基地使用權(quán)擔保、抵押和轉(zhuǎn)讓。要建立進城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機制，賦予其農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、擔保、抵押和轉(zhuǎn)讓的完整產(chǎn)權(quán)，允許進城落戶的農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換房（通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤）；對于符合享受公租房條件的農(nóng)民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權(quán)。

　　其四，探索在農(nóng)村集體之間直接實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。允許偏遠地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進行交易。

　　6. 建立真實城鎮(zhèn)化水平測度指標。顯然，如果按常住人口統(tǒng)計，我國的城鎮(zhèn)化率明顯是高估了，因為2.6億農(nóng)民工雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口了，但由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，并沒有完全享受城鎮(zhèn)居民的福利待遇（即所謂半城市化或不完全城市化）；而若按戶籍人口統(tǒng)計，我國的城鎮(zhèn)化率又被低估了，因為這些農(nóng)民工畢竟在城鎮(zhèn)實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，并且在一定程度上享受了城鎮(zhèn)公共服務(wù)。有鑒于此，建議國務(wù)院責成國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局以及住建部在對我國的城鎮(zhèn)化率指標做如下改進：

　　其一，設(shè)計一個市民化度系數(shù)，由包括平等就業(yè)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、保障性住房、低保和養(yǎng)老等因素決定并賦予各自不同的權(quán)重；

　　其二，以一個有戶籍的城鎮(zhèn)人口的市民化系數(shù)為1，測算出農(nóng)民工的市民化系數(shù)，以此乘以農(nóng)民工的數(shù)量，將其折算為市民化人口，然后與城鎮(zhèn)戶籍人口相加，由此計算出與國際水平具有可比性的我國真實的城鎮(zhèn)化率。

　　經(jīng)過上述折算，估計我國2015年真實的城鎮(zhèn)化率最高也就是45%。在“十三五”規(guī)劃期間，我們應(yīng)該進一步加快城鎮(zhèn)化步伐，首先爭取在2020年的名義城鎮(zhèn)化率達到60%的同時，大力推進農(nóng)民工的市民化，一方面確保1億農(nóng)民工及其家屬進城落戶，使戶籍人口的城鎮(zhèn)化率達到45%，另一方面提高非戶籍城鎮(zhèn)人口平等享受城市公共服務(wù)的程度，提升小城鎮(zhèn)的城市發(fā)展水平，使我國的真實城鎮(zhèn)化率達到55%。然后再經(jīng)過30年的努力，到2050年，使真實城鎮(zhèn)化率至少達到75%，才能為實現(xiàn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。