建議：農民工市民化若干措施和政策

　　為切實加快戶籍人口城鎮化進程，確保“十三五”規劃目標如期實現，特提出以下政策建議：

　　1. 確認居民遷徙自由，推動戶籍制度實質性改革。恢復1954年憲法所賦予中華人民共和國公民居住和遷徙的自由，實行城鄉統一的居住登記證制度，允許城鄉之間人口雙向流動，促進城鄉居民就業、居住、旅游、休閑和文化的融合。

　　2. 延長中小企業生命周期，為農民工提供充分的就業崗位。城市化是農業轉移人口的市民化，為此必須首先讓農民完成就業轉變，即從務農轉變為非農就業。我國中小企業數量占97%，80%的城鎮就業崗位是由中小企業創造的。而相對于歐美企業平均生存年限12.5年，日本企業平均壽命30年，我國中小企業平均壽命只有2.9年。所以，我國政府在鼓勵大眾創業、萬眾創新的同時，一方面要把支持和發展中小企業作為一項基本國策，另一方面著眼于延長中小企業的生命周期，加強對中小企業的診治、救助，從而使數量眾多生命周期較長的中小企業吸收更多的農民工就業。

　　3. 改善和調整戶口遷移政策，實現大中小城市合理布局。現行的戶口遷移政策：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。這種人為限制遷徙人口在大中小城市流動的政策，不利于大中小城市合理布局的形成和社會資源的有效配置。

　　加快提高戶籍人口城鎮化率要以大城市群為主要載體，以大城市為核心。國際國內經驗都證明，遷移人口偏好進入大城市，特別是300萬人以上城市。我國近5年35個主要城市（一二線城市）共流入3778萬人，其中75%流入三大都市圈的八個大城市和五大樞紐城市（鄭州、成都、重慶、武漢、廈門），三線及以下的城市已經進入人口萎縮階段。中央政府的人口遷徙政策要順應人口流動的客觀規律，應大幅降低大中城市落戶門檻，盡快取消對500萬人口以上的城市發展的限制。

　　4. 建立有助于推進戶籍人口城市化的政績考核制度。除了財政轉移支付、城鎮建設用新增指標以及中央基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤，還應把一個城市的城市化水平、農村居民變市民占城市人口的比重、進城務工農民參加社會保險的比例、農民工進城落戶的比重、農民工居者有其所的比重、農民工子女與本市居民子女享受同等受教育權利的比重、農民工與本市居民享受同等社會保障與醫療保障的比重等，列入各級政府及官員政績考核指標體系，從而使加快城市化成為各級政府和官員追求政績的自覺行動。

　　5. 深化土地制度改革。當前的土地制度已經嚴重制約了戶籍人口城鎮化進程，加快提高戶籍人口城鎮化率必須大力推進土地制度改革。

　　其一，盡快啟動憲法修改程序，建議“城市的土地實行公有制，包括國家所有和集體所有。”只有這樣，農村集體建設用地進入城市從而構建城鄉統一的建設用地市場才有憲法依據。

　　其二，農村集體經營性建設用地入市不能僅限于過去的鄉鎮企業用地。在保證滿足農民自住房需要和公益性需要的前提下，應允許農民對集體建設用地構成和用途進行必要的調整。

　　其三，應允許農村集體宅基地使用權轉讓、出租、抵押和擔保。要允許非自住性宅基地使用權擔保、抵押和轉讓。要建立進城落戶農民宅基地有償退出機制，賦予其農村宅基地使用權出租、擔保、抵押和轉讓的完整產權，允許進城落戶的農民用宅基地使用權換房（通過城鄉建設用地增減掛鉤）；對于符合享受公租房條件的農民工，不能強迫無償放棄原宅基地使用權。

　　其四，探索在農村集體之間直接實現城鄉建設用地增減掛鉤。允許偏遠地區的農民（集體）在將其節省的建設用地（包括宅基地）復墾后得到的建設用地指標，轉讓給城市周邊的農民（集體），后者可以直接將其相應的農地轉變為建設用地，或自主開發利用，或通過城鄉統一的建設用地市場進行交易。

　　6. 建立真實城鎮化水平測度指標。顯然，如果按常住人口統計，我國的城鎮化率明顯是高估了，因為2.6億農民工雖然被統計為城鎮人口了，但由于沒有城鎮戶籍，并沒有完全享受城鎮居民的福利待遇（即所謂半城市化或不完全城市化）；而若按戶籍人口統計，我國的城鎮化率又被低估了，因為這些農民工畢竟在城鎮實現了非農就業，并且在一定程度上享受了城鎮公共服務。有鑒于此，建議國務院責成國家發改委和國家統計局以及住建部在對我國的城鎮化率指標做如下改進：

　　其一，設計一個市民化度系數，由包括平等就業、義務教育、公共醫療、保障性住房、低保和養老等因素決定并賦予各自不同的權重；

　　其二，以一個有戶籍的城鎮人口的市民化系數為1，測算出農民工的市民化系數，以此乘以農民工的數量，將其折算為市民化人口，然后與城鎮戶籍人口相加，由此計算出與國際水平具有可比性的我國真實的城鎮化率。

　　經過上述折算，估計我國2015年真實的城鎮化率最高也就是45%。在“十三五”規劃期間，我們應該進一步加快城鎮化步伐，首先爭取在2020年的名義城鎮化率達到60%的同時，大力推進農民工的市民化，一方面確保1億農民工及其家屬進城落戶，使戶籍人口的城鎮化率達到45%，另一方面提高非戶籍城鎮人口平等享受城市公共服務的程度，提升小城鎮的城市發展水平，使我國的真實城鎮化率達到55%。然后再經過30年的努力，到2050年，使真實城鎮化率至少達到75%，才能為實現工業化和農業現代化創造條件。