農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司課題組

　　為深入研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的成員身份確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置管理、稅收政策等問題，我們赴四川省、廣東省進行了專題調(diào)研，實地調(diào)研了3市4縣（區(qū)）10鎮(zhèn)（街道）12村（社區(qū)），召開了7次縣、鎮(zhèn)、村三級座談會，了解掌握了兩省改革的基本做法和基本考慮。這些地方在確認(rèn)成員身份、量化集體資產(chǎn)、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、稅費政策等方面的實踐和探索，符合中央提出的改革方向，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

　　關(guān)于集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)

　　集體經(jīng)濟組織成員身份的確認(rèn)，是通過界定初始成員，明確誰有權(quán)享有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)權(quán)益的過程。確認(rèn)成員身份是建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)性工作。

　　成都市在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，探索開展集體經(jīng)濟組織成員固化工作。由于該市各城中村、城郊村的集體收益分紅較高，在實行成員固化前，時常出現(xiàn)非本村戶籍子女投靠父母落戶、非本村戶籍父母投靠子女落戶的“一拖N”現(xiàn)象，這些新增人員基于戶籍關(guān)系參與所落戶村集體經(jīng)濟組織的收益分配，導(dǎo)致原有成員的集體資產(chǎn)權(quán)益被不斷稀釋，原有成員與新增人員的產(chǎn)權(quán)糾紛日益尖銳。因此，合理界定成員身份，理順農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為亟待解決的問題。

　　郫縣戰(zhàn)旗村因為沒有界定成員身份，以前每年9月30日前都要調(diào)一次承包耕地，不僅工作量大、費時費力，而且調(diào)出的都希望調(diào)差地，調(diào)入的都希望調(diào)好地，引發(fā)了許多扯皮官司，“既傷腦筋又傷感情”。此外，耕地保護基金、農(nóng)民養(yǎng)老保險金的發(fā)放均以承包耕地為依據(jù)，每次調(diào)整承包耕地，還要相應(yīng)調(diào)整耕地保護基金和農(nóng)民養(yǎng)老保險金的計算基數(shù)。為解決這些矛盾，該村召開農(nóng)戶代表會議，討論確定以2011年4月20日作為改革時點，在該時點具有本村戶籍的人員均為本集體經(jīng)濟組織成員，共確認(rèn)成員1704人，該村的耕地、宅基地、經(jīng)營性資產(chǎn)全部為1704位成員集體所有，人均獲得承包耕地1．137畝，宅基地83平方米，集體統(tǒng)一經(jīng)營的資產(chǎn)也折股量化到每位成員。同時，實行成員固化，農(nóng)村新增人員不再自動成為集體經(jīng)濟組織成員，可以通過繼承或受讓集體資產(chǎn)股權(quán)，按章程獲得集體經(jīng)濟組織成員身份。實行固化后，該村的人員管理成本明顯降低，干群鄰里糾紛明顯減少。

　　課題組觀點：確認(rèn)集體經(jīng)濟組織成員身份后需要明確的問題，是對成員是否實行固化，或者說集體成員家庭新增人員是否天然具有成員身份。我們認(rèn)為，成員身份與產(chǎn)權(quán)關(guān)系緊密相連，只有與集體存在財產(chǎn)關(guān)系、對集體積累作過貢獻的人員才能被確認(rèn)為集體經(jīng)濟組織成員。事實上，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)人員流動，農(nóng)民就業(yè)門路和收入渠道日漸增多，其對土地等集體資產(chǎn)的依賴已經(jīng)逐漸弱化。在這種大背景下，實行成員固化，將農(nóng)村家庭新增人員與有限的土地等集體資產(chǎn)的關(guān)系切斷，有利于“定紛止?fàn)帯薄p少產(chǎn)權(quán)糾紛，也不會因此導(dǎo)致這些家庭生活不下去。

　　不同集體資產(chǎn)如何改革

　　農(nóng)村集體所有的資源性、經(jīng)營性、非經(jīng)營性資產(chǎn)各自的功能不同，發(fā)揮的作用不同，對集體經(jīng)濟組織成員生產(chǎn)生活的影響也不同。調(diào)研的12個村（社區(qū)）對這三類集體資產(chǎn)開展了不同內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　1．對于資源性資產(chǎn)如何改革。對于資源性資產(chǎn)，各村（社區(qū)）改革的主要做法是開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確保現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，促進土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。郫縣戰(zhàn)旗村自2003年開始探索多種形式的土地規(guī)模經(jīng)營，到2010年全村95％以上的土地已經(jīng)集中到土地股份合作社經(jīng)營。合作社在成員固化的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一連片整理土地，將土地折股量化到每位成員，從而將土地承包關(guān)系長久不變的政策落到實處。同時，合作社通過改善生產(chǎn)條件，引進資金項目，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地產(chǎn)值，如今每畝土地收益已由改革前不到700元提高到了2000多元。

　　2．經(jīng)營性資產(chǎn)如何改革。對于經(jīng)營性資產(chǎn)，各村（社區(qū)）改革的主要做法是將這些資產(chǎn)以股份或份額形式量化到每位集體成員，推進股份合作制改革。天河區(qū)沙東股份合作經(jīng)濟聯(lián)社在1989年即開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，將集體統(tǒng)一經(jīng)營的30多萬平方米物業(yè)資產(chǎn)按照集體經(jīng)濟組織成員的勞齡折股量化到人。享受配股的對象為自1966年1月1日至1989年12月31日期間曾在該村從事勞動的集體經(jīng)濟組織成員，成員的勞齡自年滿16歲時起算，男性計算至65歲，女性計算至60歲。此外，該村還對幾類特殊人員的勞齡予以明確：民辦教師按在該村勞動年限計算勞齡；退伍軍人回該村勞動的，其軍齡按勞齡計算；留村的插隊知青按在該村的實際勞動年限計算勞齡。

　　南海區(qū)的2084個經(jīng)濟社也都已將組級集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化到成員，但224個經(jīng)濟聯(lián)社的村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)卻并未量化到人。據(jù)了解，該區(qū)經(jīng)濟聯(lián)社的經(jīng)營性資產(chǎn)總量龐大，僅建有廠房的建設(shè)用地就超過10萬畝，年收入可達20億元，但這些集體經(jīng)營收入主要用于村級公共事務(wù)和公益事業(yè)開支，很少在成員之間直接分配。

　　3．非經(jīng)營性資產(chǎn)如何改革。對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，各村（社區(qū)）改革的做法有所不同。有的村（社區(qū)）將非經(jīng)營性資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟組織的“公積公益金”賬戶核算和管理，沒有對其折股量化。天河區(qū)棠下股份合作經(jīng)濟聯(lián)社在開展股份合作制改革時，對學(xué)校、宗祠等非經(jīng)營性資產(chǎn)未進行量化。有的村（社區(qū)）則在集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，將非經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到人。

　　課題組觀點：我們認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是在堅持農(nóng)村集體所有制的前提下，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合，探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制的一項制度創(chuàng)新。土地是農(nóng)民集體所有的數(shù)量最大、最重要的資產(chǎn)，只有將土地等資源性資產(chǎn)納入改革，才是完整意義上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，改革的范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋全部農(nóng)村集體資產(chǎn)。

　　由于不同類型集體資產(chǎn)的特點不同，其改革的重點和任務(wù)也應(yīng)各有側(cè)重：

　　資源性資產(chǎn)是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，改革的重點應(yīng)是按照國家法律法規(guī)和政策規(guī)定，搞好確權(quán)登記頒證，實行物權(quán)保護，在充分尊重農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式的規(guī)模經(jīng)營。

　　經(jīng)營性資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性收入的重要來源，也是集體分配收益的主要來源，重點是將組、村、鎮(zhèn)等不同層級的集體經(jīng)營性資產(chǎn)都折股量化到集體經(jīng)濟組織成員，上一級集體經(jīng)濟組織成員集體所有的資產(chǎn)可按組織認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，量化到下一級集體經(jīng)濟組織，再由其量化到成員個人。同時，健全資產(chǎn)運營的管理、監(jiān)督和收益分配機制，發(fā)展農(nóng)民股份合作。

　　非經(jīng)營性資產(chǎn)是為集體經(jīng)濟組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)的，重點是建立有效的運行和管護機制，可以由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管護，也可以委托第三方專業(yè)化服務(wù)組織管護。為避免非經(jīng)營性資產(chǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)之后的再量化、再確權(quán)，防止集體資產(chǎn)被稀釋，在群眾有要求的地方，也可以探索將非經(jīng)營性資產(chǎn)直接量化到集體成員。但無論采取什么方式，都要保持非經(jīng)營性資產(chǎn)的完整性，確保其為集體經(jīng)濟組織成員及農(nóng)村社區(qū)居民提供均等的公益性服務(wù)。