作者：彭剛 李霞

　　“消除貧困”從來都是經濟發展進程中基本的、也是最為艱巨的使命。作為世界上人口最多的國家，中國歷來是世界消貧減貧行動的中堅力量。經過30多年的經濟增長，中國的貧困狀態已經由絕對貧困轉向相對貧困（見表1），1990年到2011年間，中國貧困人口減少了4.39億，按照聯合國脫貧標準，中國對全球脫貧貢獻率超過70%。即便跳出中國，世界范圍內的消貧行動同樣碩果累累。按照世界銀行的最新標準①，2015年世界極端貧困人口占總人口的比例為9.6%，這是該比例首次降至10%以下，“這預示著我們是人類歷史上有能力終結極度貧困的第一代人。”②這是當今世界上最為崇高和美好的事業，然而不可否認的是，貧困與饑餓依然是制約世界人民共享繁榮的重要因素。數據顯示，世界極端貧困人口仍有超過7億人，其中撒哈拉以南非洲占了將近一半；按照我國現行標準測算③，我國現有貧困人口7017萬。不管是國內還是國外，消除貧困的任務依然繁重而迫切。然而，在世界經濟增速放緩，沖突戰亂不斷，氣候環境惡化，尤其是我國經濟步入“三期疊加”的新常態時期，要成功完成這一任務，其艱難程度是不言自明的。經濟增長從來就是消貧減貧的核心動力，來自中國的經驗成功詮釋了這一真理。中國作為世界經濟復蘇和增長最為重要的引領者，其未來的增長路徑和增長質量，不但關乎自身貧困人口利益，也關乎世界貧困人口福祉。以十億人口級數崛起的中國如何繼續發展？2015年9月，習近平主席在聯合國發展峰會上提出：我們應該共同走一條公平、開放、全面、創新的發展之路。2015年10月，黨的十八屆五中全會宣示，中國要堅持創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。這正是中國為世界呈現的“中國發展方案”，是“國際化的發展理念”，同時也是未來中國發展的指路明燈。五大發展理念各有側重，同時又互相聯系，因此準確把握這五大理念，并完整地貫徹落實到脫貧的具體實踐中，將使我國進入決戰極端貧困的新境界，同時必將為世界貧困問題的解決提供有益的經驗和借鑒。

　　新發展理念下中國脫貧攻堅戰的痛點與短板

　　進入2016年，中國已經打響邁向全面小康的“脫貧攻堅戰”。如果把期限放長，1978年至今，我國累計減少貧困人口7.9億，這一數字相當于美、德、日、俄人口的總和，這對于人口多、底子薄、地域廣的中國來說不啻為一個奇跡。然而若換個角度來看，到今天為止，比較容易脫貧的人口基本都已經脫貧，剩下的七千余萬貧困人口基本都屬于難啃的“硬骨頭”，“脫貧攻堅戰”之“堅”無須贅述，全面脫貧戰役的痛點與短板也在于此。

　　第一，貧困人口數量多且分布相對集中。2015年我國共有貧困人口7017萬，人數之巨僅次于印度，居全球第二。其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個省份的貧困人口都在500萬人以上。從地理范圍上看，全部貧困人口中有70%集中在14個“連片特困地區”，這14個特困區均屬“老、少、邊、窮、山”地區（見表2），經濟底子差且環境惡劣，減貧、脫貧難度巨大。

　　第二，貧困程度深。到2012年底，全國592個扶貧開發工作重點縣農民人均純收入不足全國平均水平的60%，農民醫療支出僅為全國農村平均水平的60%，勞動力、文盲、半文盲的比例比全國高3.6個百分點；我國目前仍有3917個村不通電，影響近380萬人；14個連片特困地區有3862萬農村居民和601萬學校師生沒有解決飲水安全的問題；近10萬個行政村不通水泥瀝青路；貧困人口中因疾病導致貧困的比重超過40%；需要搬遷的貧困人口近1000萬。

　　第三，連片特困區生態環境特殊。毫無疑問，連片特困區是我國脫貧攻堅戰的硬骨頭。然而，這14個連片特困區要么屬于生態功能區，要么屬于生態脆弱區，兼顧經濟發展與生態改善非常困難。14個片區中，有9個是少數民族地區，8個是革命老區，3個為邊境地區，在全國主體功能區規劃中均屬于限制開發區或禁止開發區。比如六盤山區、秦巴山區、滇桂黔石漠化區、烏蒙山區等，地質地形條件復雜，自然災害頻發，生態環境脆弱，生存條件惡劣；燕山—太行山區、大興安嶺南麓山區等，則位于湖庫源頭、江河上游，屬于重要的生態功能區，生態地位重要，資源開發與環境保護矛盾突出。④

　　從國家角度看，貧困問題屬于區域發展不平衡問題，解決的關鍵在于落后地區的發展與追趕，解決的重點在于農村人口的脫貧致富，中外均如是。美國等發達國家，孟加拉等發展中國家都曾經或正在面臨類似的貧困問題，圍繞貧困問題的治理積累了不少可供借鑒的經驗和做法。他山之石可以攻玉，對這些經驗與做法進行總結，對于中國打贏脫貧攻堅戰，決戰極端貧困大有裨益。

　　決戰極端貧困的世界經驗

　　在世界發展進程中，貧困問題一直是困擾世界的頑疾。當今世界恐怖主義盛行，局部戰爭沖突不斷，難民問題困擾歐洲，一系列棘手的社會頑疾的背后都有貧困幽靈的回蕩，減少貧困成為維護世界和平與穩定的重要手段。因此作為一種特定的社會現象，貧困與反貧困一直是全球高度關注和研究的共同課題。

　　國際組織減貧行動：理論創新、戰略創新與實踐創新三箭齊放。第二次世界大戰以后，國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國開發計劃署等國際組織始終將反貧困的理論研究和反貧困實踐作為工作的重點，采取多種行之有效的措施，為世界消貧減貧事業做出了積極的貢獻，積累了寶貴的經驗。

　　經驗一：與時俱進針對貧困領域做出理論探討和戰略創新。

　　什么是貧困？國際社會對于這個問題的認識經歷了一個由淺及深、由表及里、由宏觀到細化的過程。特別是進入20世紀70年代以來，以解決發展中國家貧困問題和南北差距問題，滿足人類基本需求為核心的反貧困理論登上了歷史舞臺，為人類的消貧減貧行動提供了強有力的指導，人們對貧困的認識開始沿著科學化、系統化的方向進行，人類的反貧困事業進入了嶄新的階段。

　　國際勞工組織首先提出人類基本需要的概念，并迅速成為20世紀70年代包括減貧在內的經濟發展開發戰略的基礎概念，世界銀行對這一概念尤為推崇，其開發援助戰略在這一時期從傳統的重視基礎設施建設轉向重視包括農村和城市貧民在內的扶貧開發，圍繞人類的基本生活需要（人類基本生存需要、教育、健康、安全飲用水、營養、居住等），開始面向發展中國家提供大量的扶貧開發援助。從90年代開始，世界銀行和聯合國每年出版《世界發展報告》和《人類發展報告》，集中闡述人類貧困狀況和減貧成果。1990年的《世界發展報告》對貧困重新定義，提出“貧困指的是未能達到最低生活保障的狀態”，首次把貧困與不平等做出區分。但是上述理論過于強調貧困的物質層特征，忽視貧困的精神層特征。2000/2001年《世界發展報告》中，明確提出了廣義的貧困概念，指出：“貧困是指福利的被剝奪狀態”。這一理念的提出，使人們從更廣泛的角度認識貧困及其產生的原因，從而更科學更全面地制定反貧困戰略。聯合國開發計劃署進一步提出廣義的反貧困應以人為中心，保障人體面生活的基本權利。在這一理念的指導下，世界銀行特別針對貧困群體提出新世紀參與性綜合減貧戰略框架，從擴大經濟機會、賦予參與權、加強安全保障三方面重新規劃減貧實踐。2000年，聯合國189個成員國簽署《聯合國千年宣言》，千年發展目標承載了人類戰勝饑餓、貧困、共享發展的美好愿景。事實證明聯合國千年發展目標取得了巨大的成功，2016年聯合國的扶貧重點從維護人的生存轉向維護人的尊嚴，順應世界人民要求尊嚴、共享發展的呼聲。

　　在世界銀行和聯合國的帶動下，世界對于貧困的認識越來越深化，同時制定的反貧困戰略操作性越來越強。1990年世界銀行首次提出每人每天1美元的貧困線標準，人類第一次對貧困的量化做出了全球統一標準。2015年9月世界銀行根據全球購買力水平重新制定了每人每天生活費1.90美元，毫無疑問，貧困線標準的制定為反貧困事業提供了基準和依據。聯合國開發計劃署的專家圍繞貧困的量化問題提出“人類發展指數（HDI：Human Development Index）”，從1993年開始，每年公布各國HDI指數（見表3），以此度量各國的經濟發展水平。1997年該機構又提出“人類貧困指數（HPI：Human Poverty Index）”，對人類的壽命、知識和體面生活進行全面的量化考核，借以衡量某國或地區的貧窮程度，該指數越大，貧困程度越深。當然，最具綜合性、全面性的人類發展考核指標體系非聯合國千年發展目標莫屬。它由8個大項、21個具體子項、60個官方指標構成，專注于5大核心領域（即官方發展援助、市場準入（貿易）、債務可持續性、負擔得起的基本藥品的獲取以及新技術的獲取），是當今國際社會在發展領域最為全面、權威、明確的目標體系，是衡量發展水平、指導國際發展合作的重要指標。在世界銀行和聯合國的推動、影響下，經濟合作組織于21世紀之初提出以政治、社會、經濟、人類、保護五個方面能力的大小來綜合地測量貧困，并推出《DAC減少貧困指針》，力爭從多方面要素及人類的潛在能力的欠缺程度來測量貧困，這代表人們對于貧困問題的探索從物質層面上升到精神層面，從關注生存向維護尊嚴轉變。這一理念為國際社會廣泛接受，直接推動以減貧脫貧、維護生存為核心的“千年發展目標”向以經濟、社會和環境協調發展為核心的“2030年可持續發展議程”轉變。“2030年可持續發展議程”包括17個可持續發展目標和169項具體目標，在它的指導和約束下，人類在未來15年將打響決戰極端貧困的終極之戰。

　　經驗二：實事求是、因地制宜地在扶貧開發領域進行實踐創新。

　　第一，針對武裝沖突或在沖突地區爆發的自然災害所帶來的人道需求，以受益人為中心，根據其特殊需求、實際技能和脫貧積極性，提供生產性補貼、職業技能培訓或兩者結合的援助。以國際紅十字會在中國推出的博愛家園項目為例，只要是符合要求的自助項目，相關受扶助人都可以獲得至少6000元的項目資金，如何使用由受助人自行決定，極大地提高了受助人的生產積極性和能動性。

　　第二，努力探尋貧困地區文化資源，使人民通過合理利用而非犧牲自身文化遺產而提升生活水平。為了提高少數民族保護傳統文化的信心和能力，聯合國開發計劃署同中國政府一起開展了一個將傳統與創新相結合的減貧項目，歷時6年，耗資700萬美元。該項目在云南推出創意扶貧項目，結合當地特色，幫助村寨建立刺繡協會、編織協會，在農業因素很難消除的地區建立養殖協會、種植基地，并提供相關產業鏈的完整培訓，帶動少數民族落后地區在態度上從“要我做”向“我要做”轉變，使他們在項目結束后利用獲得的知識和技能，實現可持續發展。該項目為包括云南、青海、新疆和內蒙古在內的27個少數民族地區創造新的就業機會，對當地脫貧做出了卓越的貢獻。

　　第三，推動社會力量參與，改善貧困農村生計。這一領域最成功的國際組織是樂施會。它以“助人自助，對抗貧窮”為目標，跨越種族、性別、宗教和政治界限，與政府部門、社會各界及貧窮人群合作，一起努力解決貧窮問題，并致力于讓貧窮人群得到尊重和關懷。以其在北川災區的道路修復項目為例，樂施會組織社會募捐20余萬元，村民自籌資金3萬元，采用村民自治管理和樂施會監管相結合的方式，不但按時完成了道路修復目標，而且提高了村民參與公共事務的積極性，每一個相關群體都在該項目中得到了成長，成為精神與物質雙扶貧的典范。

　　世界各國的反貧困經驗。貧困問題不僅為國際社會廣泛關注，同時也是世界各國政府施政的焦點。不論是發達國家還是發展中國家，都將解決貧困問題、提高低收入人群的生活水平作為工作的重心。其中一些國家成功剪除貧困頑疾的方式具有極大的積極意義。

　　泰國山區反貧困：經濟與精神雙扶貧。黎敦山區（Doi Tung）位于泰國北部清萊府北部，海拔900到1300米，生活著阿卡族、撣族等泰國少數民族，毗鄰著名的“金三角”，曾經是泰國最荒涼的地區，交通閉塞、農業落后甚至處于刀耕火種的原始狀態、毒品泛濫、人民生活處于赤貧狀態。1988年，泰國開始“黎敦山30年開發計劃”，通過掃除毒品、推廣經濟作物種植、普及教育、改善基礎設施、發展旅游業等組合措施，根除赤貧，推動當地經濟開發。現今的黎敦山經濟蓬勃發展，游人絡繹不絕，人與自然和諧共生，被譽為“泰國小瑞士”，黎敦山區開發作為山地反貧的成功典范，其經驗由聯合國向世界推廣。

　　經驗一：依靠市場，借助外力，打破貧困惡性循環。首先是因地制宜，發展經濟種植，推廣現代農業。為了改變黎敦山區落后面貌，泰國政府投入大量資金，但是并沒有采取粗放的“輸血式”資金發放方法，而是引入市場機制，力圖恢復當地的造血機能，增強經濟內生性。泰國政府根據當地環境特點，在當地推廣堅果等經濟作物，政府出租種子給農戶，并提供農藥等物資和技術，待作物成熟，由政府按市價回收，農戶只需付出小部分租金，收入大部分盡歸其所有。其次是延長產業鏈，增強經濟增長的長期性。在政府的支持下，圍繞堅果等經濟作物，發展食品加工產業；圍繞花卉種植等產業，發展旅游觀光等衍生產業，力爭實現當地經濟的產業化和科技化，提高扶貧開發的效益性。

　　經驗二：重視精神脫貧，培養自我發展能力。政府明確扶貧的最終目的是以經濟發展為手段在當地建立現代、文明、符合主流價值觀的新型社會架構。因此，格外重視知識傳播，一方面通過職業培訓、普及教育等方式提高當地勞動力素質，增強競爭力，另一方面培養自尊、自愛、自強的價值觀；并采取措施幫助“癮君子”戒除毒癮，增進山民的環境保護意識。通過不懈的努力，當地落后的精神面貌徹底改變，山民以前所未有的積極性和行動能力參與政府扶貧計劃，并逐步開始自主謀生，精神脫貧取得了巨大的成功。

　　孟加拉金融扶貧：公益扶貧與金融扶貧相結合。孟加拉國位于南亞地區，面積14.75萬平方公里，人口1.3億，其中85%左右生活在農村，國民經濟主要依靠農業，是目前世界上最不發達國家之一，也是“三農”問題比較突出的國家之一。為了扶持農民和農村發展，上個世紀70年代，孟加拉國在經濟學家穆罕默德·尤努斯倡導下創立村鎮銀行，開展扶貧小額信貸，在全球享有崇高的聲譽，最終為這個南亞小國捧回了諾貝爾和平獎。諾貝爾獎委員會的評價是：除非大多數人能夠找到消除貧苦的辦法，否則長久的和平是不可能實現的。而孟加拉村鎮銀行及小額信貸扶貧模式被認為是貧困地區開展金融扶貧的“教科書式”范本。

　　經驗一：甄別借款對象，創立獨特的貸款發放機制、期限結構與擔保機制，保證貸款的順利發放與回收。

　　第一，孟加拉的小額信貸對象明確為農村貧困人口，特別是婦女。借款人不提倡以個人名義舉債，而是以小組為單位。一般接受貸款的農民5人自愿組成一個小組，5至6個小組再組成一個中心。并針對借款人文化素質低下的特點，為其提供理財咨詢，以提高貸款項目的益貧性。

　　第二，貸款期限短，持續時間長。貸款期一般為一年（52周），從第二周開始還貸，每周還本金的1/50，50周內還清。初次貸款金額為1000元，如借款人按規定還本付息，第二次可貸1500元，最高一次可貸3000元，直至脫貧為止。這樣，既保證了借款人的還款能力，又最大限度減輕借款人還款負擔，為借貸雙方減少了違約風險。

　　第三，以小組為成員聯保代替擔保。貸款發放時，一般按“二二一”順序。即先貸給兩個組員，觀察兩周后再貸給另外兩個組員，最后才是組長。發放貸款時，農戶需要把5%的貸款部分作為基金扣留，保證了貸款的順利回收。

　　經驗二：以市場化機制運作。孟加拉執行小額信貸項目的機構主要是村鎮銀行，1976年開始小額信貸試驗，1983年被政府允許注冊為銀行，目前已發展到1180多個營業所，服務全國8萬多個村，擁有310萬貸款客戶。作為一個非盈利非政府的準金融機構，村鎮銀行以非政府組織和市場化運作為基礎，包括政府在內的多種組織相互配合，各司其職，共同構成了孟加拉國小額信貸的有機的組織和制度體系。⑤