作者：財政部財政科學研究所副所長　劉尚希

　　現在所謂的科學思維、科學標準、科學方法都是以牛頓時代訂立的力學理論為基礎的，包括現在的社會科學。人類社會發展到這個時期，原本的思維已經不適用于現實。

　　近日，中國宏觀經濟論壇（2015年第一季度）召開，劉尚希發表了演講。以下為演講全文：

　　我們現在一談宏觀調控，有時就會不由自主地想讓政府這只有形的“手”去替代市場這只無形的“手”，尤其是在遇到風險或經濟下行時，市場的作用越來越弱，政府一著急，就會那么干。其實那樣往往會產生一些擠出效應，而不是擠入效應。擠出效應可能會帶來后遺癥，就像治病一樣，下猛藥從表面上看是把病控制住了，但說不定同時也損害了人體內在的一些機能，反而不利于長期的康復，帶來新的問題。所以，財政應當考慮怎樣增強而不是減弱市場的作用。

　　現在流行的理論總是在政府和市場之間搖擺，或者把政府和市場這兩只手看成是對立關系，而不是分工合作的關系。要么就是批評政府干得太多，妨礙了市場，應該讓市場多干；要么就是批評市場帶來了很多問題，政府發揮作用不夠。總是兩邊搖擺，政府與市場的關系就永遠沒法理順。所以，應該從更高的層面來看，把這兩只“手”看成人的左右手，協調統一起來并形成合力，而不是在二者之間糾結。當然，這需要在理論方面進行更深入的研究，因為現在流行的經濟理論已經很難適應現實發展的需要。

　　財政政策不僅是經濟政策也是社會政策，我們不要單從競爭視角來看，還應該從整體角度來看。我想講這么幾點：

　　第一，財政有兩大目標，一是效率目標，二是公平目標。過去我們僅僅從經濟邏輯分析財政，所以更注重效率這一經濟目標，雖然有時也考慮到社會目標，但并沒有真正把公平和效率放在一起進行考慮。我們真正應該做的，不只是簡單地兼顧效率和公平，而是把兩者融合起來。

　　這個問題其實很糾結，因為過去流行的理論告訴我們：如果要追求效率，毫無疑問就會有損公平；而要追求公平，就會有損效率，兩者是魚和熊掌難以兼得，總有損失，要么損失公平，要么損失效率。其實，這是思維方式的問題，這種糾結是我們自己造成的，而不是事物本身造成的。我認為，效率和公平自然能夠融合，并非相互排斥、得此失彼，關鍵在于怎么調整理論思維的范式和分析的框架。從財政來說，要把公平和效率融合在一起，經濟社會才能健康發展。所以，我有個比喻，公平和效率就像人的兩條腿一樣，不能說左腿兼顧右腿，也不能說右腿兼顧右腿，否則，那就是“瘸子”了。

　　第二，財政有兩大作用。已有的理論是從經濟學角度講的，但是我認為可以從另一方面考慮財政的兩大作用：基礎性作用和工具性作用。基礎性作用是從國家治理層面考慮的，更多具有整體系統性和長遠性，不能只著眼于短期；而工具性作用是從政策層面考慮的，往往著眼于短期。我們現在對財政的工具性作用討論得比較多，而對財政基礎性作用研究得不多。

　　基礎性作用就涉及到國家的方方面面，涉及到經濟、社會、政治、生態、文明，不僅僅是短期的事情，也不僅僅是經濟的事情，而是系統性、全方位的問題。凱恩斯的分析框架就是一種短期的、靜態的分析，一般用于解釋財政的工具性作用，但很難解釋長期性或整體性的問題。現在，大家也感覺到這個框架越來越有局限性，但由于還沒有創造出新的框架來替代它，所以沒辦法，只好繼續用舊的。我們的實踐進展很快，但理論創新卻沒有跟上。

　　嚴格說來，整個社會科學思維不僅僅是停留在凱恩斯時代，更是停留在200多年以前牛頓的時代，因為現在所謂的科學思維、科學標準、科學方法都是以牛頓時代訂立的力學理論為基礎的，社會科學稱為科學也是從牛頓的定義演變過來的。人類社會發展到這個時期，社會科學的思維已經不適用于現實。

　　現在，一涉及到經濟問題我們就談宏觀調控，但這屬于短期性、應急性的思維，而不是治理的思維。根據當前的情況來看，我們不能放棄宏觀調控，但還需要創新，因為僅靠宏觀調控已經解決不了問題，還得更加強調經濟治理，從整體角度來考慮問題。只有這樣，我們的經濟才可持續，結構調整才可能真正收到成效。因為宏觀調控會不由自主地強調政府這只手的作用，有的時候會產生擠出效應而不是擠入效應，盡管從眼前、從短期來看可能增長是穩住了，但是從長期來看，卻可能會帶來新的問題。所以，比起調控角度來說，我們更多要從治理的角度來考慮問題，包括經濟治理、社會治理和政府治理。

　　第三，財政的兩大平衡。這里的平衡并不是收支平衡，也不是橫向或縱向平衡，而是風險平衡。比如，我們現在面臨最大、最突出的三個風險就是經濟風險、社會風險和環境風險。具體來說，就是經濟下行的壓力，老百姓改善民生的越來越大的訴求，以及霧霾等越來越嚴重的環境問題。治理這些風險，都需要政府投資，如何平衡，是個大問題。

　　盡管財政規模已經達到17萬億，但是面對凸顯的這三大風險，財力畢竟有限，那么錢該怎么花，怎么在三者之間找平衡？這就是一個難題，需要新的理論支撐。但是，我們現在面臨著風險的“新常態”，過去傳統的支付結構的分析有很大局限性，沒法平衡這三大風險，因為經濟風險、社會風險和環境風險是可以轉化的。財政首先要把它們隔離，就像打仗似的分別包圍，別讓它們連在一起，否則各種各樣、五花八門的風險就會相互疊加、相互滲透、相互影響，然后變成更大的系統性風險——公共風險。

　　公共風險和財政風險之間需要平衡，因為財政要治理和化解這些風險，弄不好就會擴大財政自身的風險。因為，財政自身也有不確定性，并不是有預期收入就一定能完成，也有可能完不成，那就會進一步擴大財政赤字，擴大財政風險，到了一定程度又會轉化成公共風險。澳門就是前車之鑒，去挽救經濟危機，結果弄出財政危機，引發一系列經濟社會的問題。所以，財政風險和公共風險之間要有一個平衡，不能無視財政的能力、一味要求財政發揮工具性的作用。

　　現在社會上有一種觀點，說財政赤字率沒有到3%，完全有空間，我們債務率50%左右，還可以擴大，說財政政策可以更加積極。我對這個觀點持保留看法，因為財政赤字就像氫氣球，即使不控制，它自己也會飄上去；赤字率要是上升了，就是逆水行舟，很難降下來。你看日本和美國赤字，能輕而易舉降下去嗎？很難。

　　所以，財政風險和公共的風險要考慮到平衡，不能一味的考慮財政，不考慮經濟社會的風險，但是也不能只考慮經濟問題，而是要平衡。現在是風險社會，風險實際上就是權衡和選擇，我們無法逃避。

　　第四，財政應是兩級分權。我認為，財政體制應該從兩個層面構建，一個是國家層面，一個是地方層面，不能按照中央、省、市、縣、鄉五級政府考慮財政體制，應該分開。因為，我們國家是兩級治理，不能混同于五級政府，它們是兩個概念。我國的國家公共權力并不是在五級政府之間均勻劃分，而是在兩級（中央和地方）之間劃分，立法權、司法權、征稅權都是如此。從這個角度來說，過去從五級政府角度考慮財政體制，就屬于嚴重的誤區。過去一說稅不夠分，那就扁平化，變成三級，這樣的思路本身邏輯就有問題，政府級數和治理級數應該是兩碼事。省、市、縣、鄉四級政府，同屬地方治理范疇，應該歸于同一個層面來考慮，而不要都提升到整個國家治理的角度。

　　講財政體制可能就講到事權、財權，其實還有一個非常重要的權——產權。我們是國有制國家，很多東西是國家所有，國家所有是一個籠統概念，到底中央政府所有還是地方政府所有？憲法規定所有權只有一個，民產就是國務院代表，軍產是國務院和軍委代表，但是實際運行中產權幾乎是各級政府都有，并沒有明確界定。公共產權、國有資產帶來的收益，在中央和地方之間應該怎么分配，并沒有納入現有財政體制框架之內。我們一談財政體制就是分稅制，卻把最大的國情——公有制忘掉了，實際上這是一個基礎性問題。

　　過去認為，只有私人所有制才能搞市場經濟，而公有制不能，但實踐證明這個理論破產了。但是在這里還有一個問題沒有解決，就是所有制和市場經濟之間應當有一個銜接的橋梁——產權制度。我們現在的實踐中，產權制度并沒有真正建立起來，我認為這與沒有構建起產權理論有關。現在的產權理論都以私有制為基礎，并沒有公有制基礎上的產權理論，而產權和所有權又是兩個概念，比如他物權、自物權都是產權，但是所有權呢？只有自物權才是產權，他物權不是我的東西，怎么是所有權呢？所有權就是占有和排斥。

　　現在無論是私有制也好，公有制也好，要和市場經濟結合起來，必須有一個產權制度。產權制度和所有制不是一碼事，應該是在所有權的基礎上分解、分化、延伸出來的。但是，我們現在并沒有在公有制基礎上真正建立起產權理論和產權制度，這就導致了一個基本的問題——中央與地方之間只有分稅沒有分產。

　　并不是說要在中央和地方之間劃分所有權，但產權是可以劃分的，這實際上還與土地財政的問題連在一起。我們老是在批評土地財政，但是基礎性的問題沒有解決，一樣征用農民土地變成國有土地，收益是誰的？按道理說是國務院而不是地方政府，但為什么地方政府用了呢？在原來的計劃經濟條件下，很多東西我們說是國家所有、分級管理，而現在分級管理現在變成了分級所有，所有制不是在變形嗎？這屬于一種基礎性的制度安排，需要進一步深化討論。

　　從財政體制角度來講，除了分稅還有一個分產的角度，這個報告里面也點到了土地出讓金的問題，我感覺這點非常好。這些都是重大的理論問題，都要根據我們國家的實踐去創新，西方那套理論無法全面解釋我國的現實，也無法指導我國的未來發展。