作者：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院副院長 于洪

　　【核心觀點(diǎn)】盤活財(cái)政存量資金需要從制度改革入手，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。所謂“盤活”，并不是讓一些地區(qū)和部門“突擊花錢”，而是在預(yù)算框架內(nèi)科學(xué)安排支出，并根據(jù)實(shí)際變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)整合財(cái)力，真正建立與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度

　　讓積極財(cái)政政策有效發(fā)力的創(chuàng)新之舉

　　“盤活財(cái)政存量資金”是炙手可熱的財(cái)稅改革關(guān)鍵詞之一。一方面是“項(xiàng)目資金不足”，一方面是“錢花不出去”。僅今年上半年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議已4次部署盤活財(cái)政存量資金，并提出八大舉措促積極財(cái)政加力增效。近日，國務(wù)院動(dòng)真格、下狠招，要求有問題的部門和地方抓緊整改，財(cái)政存量資金要堅(jiān)決收回。盤活財(cái)政存量資金，擠掉財(cái)政水分，既是落實(shí)新《預(yù)算法》的內(nèi)在要求，也是穩(wěn)增長，調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，更是讓積極財(cái)政政策有效發(fā)力的創(chuàng)新之舉。

　　盤活財(cái)政存量資金所包含的范圍應(yīng)該是“閑置、沉淀的財(cái)政資金”或“財(cái)政結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金”。國庫集中收付改革后，具有存款賬戶功能、用于反映和記錄財(cái)政資金收支的賬戶主要有三類，即財(cái)政部門在人民銀行開設(shè)的國庫單一賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶、預(yù)算單位賬戶。因此，從形式上來看，財(cái)政存量資金主要體現(xiàn)為各級(jí)政府財(cái)政存放在人民銀行的國庫存款，以及分布在商業(yè)銀行的眾多財(cái)政專戶或部門賬戶里的存款。前者目前已超過3萬億元，后者約有1.7萬億元。從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度看，如果大量財(cái)政資金形成存量而并未進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，顯然會(huì)削弱積極財(cái)政政策的實(shí)際效果。

　　今年上半年國內(nèi)生產(chǎn)總值29.68萬億元，同比增長7.0%。前5個(gè)月，全國一般公共預(yù)算收入6.43萬億元，同比僅增長5%。與此同時(shí)，財(cái)政剛性支出壓力仍然很大，改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等目標(biāo)亟待實(shí)現(xiàn)，財(cái)政收支矛盾凸顯。“盤活”財(cái)政存量資金除了“盤點(diǎn)”并“使之活動(dòng)起來”之外，還能夠通過財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)，為經(jīng)濟(jì)增長注入強(qiáng)大的推動(dòng)力，起到擴(kuò)張總需求的效果。

　　正視財(cái)政資金“趴窩”的深層次原因

　　大規(guī)模財(cái)政存量資金的出現(xiàn)由來已久，在體制方面是有其深層次原因的。首先，我國預(yù)算編制過程中的基礎(chǔ)工作不到位，科學(xué)性仍有欠缺。在預(yù)算編制階段，很多資金沒有規(guī)定具體的支出用途，預(yù)算管理部門通常還是采取“基數(shù)加增長”的方法來確定預(yù)算控制數(shù)。其次，預(yù)算批復(fù)、預(yù)算撥款延遲。我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，在各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付中，中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要占到總量的50%左右，省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣的比例更高。目前上一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金往往到下半年甚至年底才撥付，導(dǎo)致大量財(cái)政資金沉淀。第三，專項(xiàng)支出、專款專用支出、采取掛鉤機(jī)制的法定支出比重過高。各級(jí)政府在推動(dòng)工作時(shí)習(xí)慣采用“項(xiàng)目制”，然而項(xiàng)目已經(jīng)撥款，執(zhí)行進(jìn)度跟不上，或者項(xiàng)目延遲開工的現(xiàn)象屢見不鮮。采取掛鉤機(jī)制的多項(xiàng)法定支出在五級(jí)政府框架下要求層層配套，可能使得部分省份按預(yù)算執(zhí)行困難，由此導(dǎo)致下達(dá)資金大量結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)。

　　此外，也存在預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)、預(yù)算年度不匹配等管理上的原因。首先，當(dāng)前我國財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行具有顯著的“前低后高”特點(diǎn)，如果預(yù)算安排的財(cái)政資金無法在四季度正常支出，則在年末以結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)等方式留在國庫、財(cái)政專戶或者部門賬戶上，累積而成財(cái)政存量資金。其次，從預(yù)算周期來看，預(yù)算審批時(shí)間與預(yù)算年度不一致。我國的預(yù)算編制執(zhí)行周期從年初開始，但各級(jí)財(cái)政預(yù)算大都要在本級(jí)人代會(huì)召開時(shí)公布，年初預(yù)算無法到位，大量項(xiàng)目支出的執(zhí)行只能推遲。第三，在賬戶管理方面，各級(jí)政府和財(cái)政部門大多設(shè)立多個(gè)財(cái)政專戶，分散在各個(gè)商業(yè)銀行，用于存放延期項(xiàng)目的資金，進(jìn)而影響了其管理整體資金及準(zhǔn)確厘清資金需求的能力。