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1月19日，2014年中央一號文件發布，提出堅決破除體制機制弊端，堅持農業基礎地位不動搖，加快推進農業現代化。這是中央連續11年將“一號文件”鎖定“三農”主題。文件指出，要加快推動農業轉移人口市民化，促進有能力在城鎮合法穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。如何促進農民有序轉為市民？當前農民市民化過程中還有哪些問題？就此，光明網記者采訪了國家行政學院經濟學部張占斌教授，以下是訪談實錄。

推進農業轉移人口市民化要充分尊重農民意愿

中央經濟工作會議、中央城鎮化會議和此次的一號文件等都講到這個問題，就是要逐步把符合條件的農民轉化為市民。過去我們的城鎮化對人重視不夠，造成土地城鎮化與人口城鎮化分離，人口城鎮化明顯滯后于土地城鎮化。結果，城鎮規模越來越大，進城人員越來越多，但真正享受到城鎮發展成果的人增加不多。目前仍有2億多進城農民工沒有享受到城鎮居民待遇。新型城鎮化要從根本上改變以往“見物不見人”的弊端，以人為核心展開。

再者，我們過去把進城的農民工當作勞動者看待，很多福利不涉及他們，現在國家很重視這個問題。中央講解決農民工市民化需要兩個條件：一是農民工本人具備一定條件，二是有一定意愿。“本人具備一定條件”是說農民進城后能找到工作，在一定時期內可持續發展。在這個過程中解決農民工進城問題，很大程度也是解決他們生存能力的問題，或者是農民本身已經有一定的積蓄，可以滿足其在城市的生存。

除了滿足有在城市生存的能力這個條件，三中全會和一號文件還講到要讓農民有一定的財產性收入，賦予農民財產權利，包括承包土地、宅基地等，不能讓幾千年的土地沉睡。不過，現在還不能一下全面推到市場，還需要制定詳細的制度和市場進行結合。在我看來，這些會議和文件一個很重要的思想，要給農民金融武裝、資本武裝，讓他們有一定的財產權利。這樣，農民帶著財產進城闖蕩的能力就會增強，進城就會更容易。第二個條件就是農民有意愿，這個非常重要，必須給予農民一定的選擇空間，不能盲目或者過快地把農民推進城市。

緩沖期內要確保農民享有土地財產權

現在，中央鼓勵農民進城，這就意味著更多人會從農業分離變為市民，從而使得國家城市化率提高、工業化水平提高、城市化水平提高，因此，農民進城本身也是農業資本提高的過程，會帶動整個國家現代化水平的提高。但是農民進城后能否獲得城鎮戶口，能否擁有城鎮居民享受的權利和待遇等，還有多種可能和情況。這就意味著，農民剛進入城市的前幾年，與城鎮居民相比，所擁有的權利和競爭力相對較弱，因此就要給農民一個緩沖期，在緩沖期內確保農民能夠帶著他在農村的財產權包括土地承包權進入城市。不過，緩沖期過后，也就是農民進城成功后，就不能繼續無限期享有這個權利了。他們不能一方面享受城里的服務，另一方面又享有農村的財產權。因此，在進城的農民完全融入城市后，或者能夠與城鎮居民享受一樣的福利待遇后，他在農村的財產權應該通過一定的程序自動脫離。這個權利的期限可能會是幾年時間，有個緩沖區，在這個緩沖區間內，農民有選擇的余地，可選擇從此扎根在城里或者回農村。但這個區間到底應該是多久，不是很好確定，和區域有關，需要各地按照實際情況進行探索，成都在這方面已經有所探索。中央城鎮化會議已經提出，將來城鎮化工作，鼓勵地方進行探索，目前已經在不同區域分試點，探索多種改革類型。這是一個逐漸和探索的過程，需要找到一個有序的辦法來解決。

農地入市要符合國家規劃和用途管制，嚴禁農用地非農化

緩沖區間內，對剛進入城市發展的農民，在競爭力還不那么夠的情況下，要給予其財產收入的權力。十八屆三中全會和一號文件都提出，建立城鄉統一的建設用地市場、允許集體經營性用地與國有土地同等入市，是一件極大有利于農民分享城鎮化紅利的政策。從更大角度看，這對中國土地制度的完善和城鎮化建設也具有重要意義，不僅將進一步激發土地市場活力，同時也意味著農民將逐漸實現資本和金融的武裝。這并不代表農村建設用地可以隨意入市，前提要符合國家規劃和用途管制。但是，該政策的出臺畢竟讓農村經營性建設用地與城市用地具有了同等的地位和尊嚴，并且隨著農村土地有了流轉交換的機會后，在未來將有可能派生出土地資源力量的重新組合。原先的土地流轉更多是戶與戶之間，現在越來越多的城市工商資本進入農業，因此就要設定準入門檻，建立風險保障制度，原則上不鼓勵工商資本長時間大面積租賃農民土地，準入后要進行監督，防止非糧化、非農化傾向。如何用地需要圍繞國家規劃要求和土地性質要求進行操作。符合國家規劃的農業用地，必須按國家規劃進行使用，必須遏制農用地非糧化、非農化。任何主體流轉土地或者租賃土地的過程中，必須遵照用途管制，農地農用。這樣，才可以在農地流動的基礎上激發活力的同時，又可以保障農地的底線和農民的利益。

（光明網記者 宋雅娟采訪）