今年1月，北京市出臺了57項措施全面深化首都改革，其中明確提出，落實人口調控屬地責任，實施居住證制度替代現在的暫住證，并且將公共服務附加到居住證上。 在這之前，上海、天津、成都、中山等一些大中城市也已經試行或推出居住證。那么實施居住證制度的目的是什么？從暫住證到居住證，到底有哪些實質性的變化？要進一步深化戶籍制度改革，不斷加強人口調控，還有哪些工作要做？光明網記者就此采訪了北京大學人口研究所教授陸杰華，以下為文字實錄。
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實施居住證制度是為了創新對流動人口的服務管理體制
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從2008年開始，居住證已經被我們談論很多年了。2009年，北京開始研究居住證實施的一些制度，但經過幾年也沒有真正推行。今年1月份，剛出臺的“全面深化改革京版57條”以及《北京市政府工作報告》中都提到，要開始實施居住證制度。
在這之前，十八屆三中全會的決定中曾提出關于推進城鎮化建設的一些思路，其中提到要嚴格控制特大城市的人口規模。在去年12月召開的全國住房城鄉建設工作會議上，也明確提出了同樣的指導思想。但是要提醒大家的是，居住證制度與人口調控之間并沒有必然的聯系，不能簡單地掛鉤起來，它是城市管理層面的制度。
北京推出居住證的主要目的是要創新對于流動人口的服務管理體制。這不僅是北京市要開展的重要工作，在全國范圍來說，很多城市也已經開始研究或者試行了。還有一個目的是為人口管理決策提供信息支撐。暫住證制度從上世紀80年代開始實行，到現在已經20多年了，它在特定的時期起到了一定的作用。但是從近10年的情況來看，暫住證在人口服務管理方面發揮的作用越來越少，效果也不是很好。因為暫住證本身是一種“管控型”的制度，它上面所附加的社會功能和福利比較少，導致很多外來人口沒有申領的積極性，不利于人口信息收集。以居住證代替暫住證，有助于摸清流動人口底數，供政府部門做社會精細化管理的決策。
所以我認為，面對外來人口不斷涌入北京的現狀，居住證制度實施后的主要工作就是要為長期居住在北京的外來人口提供必要的社會服務及福利，同時不斷提高城市治理的能力。
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北京居住證將比暫住證附加更多社會服務 含金量不如中小城市
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現在很多人關注北京居住證實施以后購房、購車的政策是否會有調整，以及這個居住證的含金量到底有多大。我想，現在還很難說。從09年北京開始研究居住證制度，到今年才正式提出要推行，為什么要經過這么多年？一是由于居住證到底要附加多少社會功能和福利，這個一直沒有得到明確。再就是北京是個特大城市，根據2012年統計數據，北京市常住人口總量為2069.3萬人，其中，在京居住半年以上的外來人口達到773.8萬人，目前還不可能向所有人提供全部的基本服務。因為這涉及到公共財政的支出，提供的服務越多，財政支出就越多，在這方面還存在一定的困難。所以，北京居住證的持有者將會享受到比暫住證更多的優惠待遇，但將不會像一些中小城市的居住證含金量那么高，對此大家應該有合理期待。
國內一些大中城市已經在推行居住證方面有實踐的經驗。例如上海市居住證實行積分制，對在上海合法穩定居住和合法穩定就業的持證人進行積分，達到標準分值的，可享受子女教育和社會保險等方面相應的公共服務待遇，但是這樣面向的人群范圍就比較窄。另外，上海居住證的持有者還有可能獲得本地戶口。而北京居住證將與上海居住證有所區別。首先，北京居住證旨在為長期居住在北京的所有外來人口提供服務；其次，北京居住證目前還無法與戶口掛鉤。
天津、成都、中山等城市也根據各地的情況實行了居住證制度，有的側重于城鄉統籌，有的則旨在推動流動人口入戶，但這些城市流動人口數量比北京小很多，它們的實踐經驗對北京來說可借鑒的不多。北京市應當在進行充分調查研究的基礎上，積極探索適合自身情況的居住證制度。
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推出居住證將為最終實現城鄉戶籍統一打下基礎
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居住證的推出可以有效地促進公共服務平等化，但同時北京城市人口規模已經到了必須加以控制的程度，城市承載能力面臨著挑戰，這也是北京居住證一直沒有落地的重要原因之一。為了應對這些壓力，北京居住證所提供的基本服務可能附加一些條件，例如子女要在本地接受教育，可能會要求持有居住證的父母有穩定的住所，有合法穩定的職業，要正常納稅；公租房的申請門檻也許會有所提高；如果要想和戶籍人口一樣在北京購房，參加搖號買車等，都要符合相應的居住證制度條款；若是有犯罪行為等不良記錄，可能也會影響到居住證的申領。
目前北京有1/3是流動人口，如何讓這些流動人口融入城市，居住證將提供一個這樣的出口和服務平臺。同時，推行居住證還將為實現城鄉戶籍統一打下基礎。根據2013年底召開的中央城鎮化工作會議精神，到2020年，要基本形成城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。2014年中央一號文件中也提到，要“全面實行流動人口居住證制度，逐步推進居住證持有人享有與居住地居民相同的基本公共服務，保障農民工同工同酬。”如今只剩下7年的時間，任務很緊很重。北京推行居住證，就是為最終實現城鄉戶籍統一做一個路徑上的鋪墊，。通過這個制度，政府將會了解到每年有哪些人來到北京，需要向他們提供什么樣的服務，怎樣做好下一步的規劃，為信息決策提供數據支撐。
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加強人口調控的關鍵在于解決城市功能定位問題
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要進一步加強人口調控，解決因為人口問題帶來的各種“城市病”，關鍵還要解決城市功能定位的問題。如果這個問題沒有梳理清楚，即使實行了居住證制度，人口規模都不會得到控制。
北京市的城市功能定位就十六個字：“國家首都，政治中心，文化名城，宜居城市”，但在過去十年的發展中，我們賦予了這座城市太多的功能，又是金融中心，又是制造中心，這些都是沒有在城市規劃中提到過的，而北京又有調動各種資源的優勢，所以在這種情況下，就很難紓解人口涌來的壓力。
除此之外，還要進一步明確政府與市場之間的關系。十八屆三中全會也提出，要發揮市場調節的決定性作用。 那么政府應當在人口調控的過程中做些什么？我認為不應當由政府來出臺政策決定接納哪些人，拒絕哪些人，而是要有這樣一種思路：政府制定規劃，市場決定崗位，個人決定去留。
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（光明網記者 田文姝采訪）
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