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　　今年1月，北京市出臺了57項(xiàng)措施全面深化首都改革，其中明確提出，落實(shí)人口調(diào)控屬地責(zé)任，實(shí)施居住證制度替代現(xiàn)在的暫住證，并且將公共服務(wù)附加到居住證上。 在這之前，上海、天津、成都、中山等一些大中城市也已經(jīng)試行或推出居住證。那么實(shí)施居住證制度的目的是什么？從暫住證到居住證，到底有哪些實(shí)質(zhì)性的變化？要進(jìn)一步深化戶籍制度改革，不斷加強(qiáng)人口調(diào)控，還有哪些工作要做？光明網(wǎng)記者就此采訪了北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華，以下為文字實(shí)錄。

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　　實(shí)施居住證制度是為了創(chuàng)新對流動人口的服務(wù)管理體制

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　　從2008年開始，居住證已經(jīng)被我們談?wù)摵芏嗄炅恕?009年，北京開始研究居住證實(shí)施的一些制度，但經(jīng)過幾年也沒有真正推行。今年1月份，剛出臺的“全面深化改革京版57條”以及《北京市政府工作報(bào)告》中都提到，要開始實(shí)施居住證制度。

　　在這之前，十八屆三中全會的決定中曾提出關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的一些思路，其中提到要嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模。在去年12月召開的全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，也明確提出了同樣的指導(dǎo)思想。但是要提醒大家的是，居住證制度與人口調(diào)控之間并沒有必然的聯(lián)系，不能簡單地掛鉤起來，它是城市管理層面的制度。

　　北京推出居住證的主要目的是要創(chuàng)新對于流動人口的服務(wù)管理體制。這不僅是北京市要開展的重要工作，在全國范圍來說，很多城市也已經(jīng)開始研究或者試行了。還有一個目的是為人口管理決策提供信息支撐。暫住證制度從上世紀(jì)80年代開始實(shí)行，到現(xiàn)在已經(jīng)20多年了，它在特定的時期起到了一定的作用。但是從近10年的情況來看，暫住證在人口服務(wù)管理方面發(fā)揮的作用越來越少，效果也不是很好。因?yàn)闀鹤∽C本身是一種“管控型”的制度，它上面所附加的社會功能和福利比較少，導(dǎo)致很多外來人口沒有申領(lǐng)的積極性，不利于人口信息收集。以居住證代替暫住證，有助于摸清流動人口底數(shù)，供政府部門做社會精細(xì)化管理的決策。

　　所以我認(rèn)為，面對外來人口不斷涌入北京的現(xiàn)狀，居住證制度實(shí)施后的主要工作就是要為長期居住在北京的外來人口提供必要的社會服務(wù)及福利，同時不斷提高城市治理的能力。

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　　北京居住證將比暫住證附加更多社會服務(wù) 含金量不如中小城市

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　　現(xiàn)在很多人關(guān)注北京居住證實(shí)施以后購房、購車的政策是否會有調(diào)整，以及這個居住證的含金量到底有多大。我想，現(xiàn)在還很難說。從09年北京開始研究居住證制度，到今年才正式提出要推行，為什么要經(jīng)過這么多年？一是由于居住證到底要附加多少社會功能和福利，這個一直沒有得到明確。再就是北京是個特大城市，根據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，北京市常住人口總量為2069.3萬人，其中，在京居住半年以上的外來人口達(dá)到773.8萬人，目前還不可能向所有人提供全部的基本服務(wù)。因?yàn)檫@涉及到公共財(cái)政的支出，提供的服務(wù)越多，財(cái)政支出就越多，在這方面還存在一定的困難。所以，北京居住證的持有者將會享受到比暫住證更多的優(yōu)惠待遇，但將不會像一些中小城市的居住證含金量那么高，對此大家應(yīng)該有合理期待。

　　國內(nèi)一些大中城市已經(jīng)在推行居住證方面有實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。例如上海市居住證實(shí)行積分制，對在上海合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的持證人進(jìn)行積分，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可享受子女教育和社會保險(xiǎn)等方面相應(yīng)的公共服務(wù)待遇，但是這樣面向的人群范圍就比較窄。另外，上海居住證的持有者還有可能獲得本地戶口。而北京居住證將與上海居住證有所區(qū)別。首先，北京居住證旨在為長期居住在北京的所有外來人口提供服務(wù)；其次，北京居住證目前還無法與戶口掛鉤。

　　天津、成都、中山等城市也根據(jù)各地的情況實(shí)行了居住證制度，有的側(cè)重于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有的則旨在推動流動人口入戶，但這些城市流動人口數(shù)量比北京小很多，它們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對北京來說可借鑒的不多。北京市應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極探索適合自身情況的居住證制度。

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　　推出居住證將為最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一打下基礎(chǔ)

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　　居住證的推出可以有效地促進(jìn)公共服務(wù)平等化，但同時北京城市人口規(guī)模已經(jīng)到了必須加以控制的程度，城市承載能力面臨著挑戰(zhàn)，這也是北京居住證一直沒有落地的重要原因之一。為了應(yīng)對這些壓力，北京居住證所提供的基本服務(wù)可能附加一些條件，例如子女要在本地接受教育，可能會要求持有居住證的父母有穩(wěn)定的住所，有合法穩(wěn)定的職業(yè)，要正常納稅；公租房的申請門檻也許會有所提高；如果要想和戶籍人口一樣在北京購房，參加搖號買車等，都要符合相應(yīng)的居住證制度條款；若是有犯罪行為等不良記錄，可能也會影響到居住證的申領(lǐng)。

　　目前北京有1/3是流動人口，如何讓這些流動人口融入城市，居住證將提供一個這樣的出口和服務(wù)平臺。同時，推行居住證還將為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一打下基礎(chǔ)。根據(jù)2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，到2020年，要基本形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。2014年中央一號文件中也提到，要“全面實(shí)行流動人口居住證制度，逐步推進(jìn)居住證持有人享有與居住地居民相同的基本公共服務(wù)，保障農(nóng)民工同工同酬。”如今只剩下7年的時間，任務(wù)很緊很重。北京推行居住證，就是為最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一做一個路徑上的鋪墊，。通過這個制度，政府將會了解到每年有哪些人來到北京，需要向他們提供什么樣的服務(wù)，怎樣做好下一步的規(guī)劃，為信息決策提供數(shù)據(jù)支撐。

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　　加強(qiáng)人口調(diào)控的關(guān)鍵在于解決城市功能定位問題

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　　要進(jìn)一步加強(qiáng)人口調(diào)控，解決因?yàn)槿丝趩栴}帶來的各種“城市病”，關(guān)鍵還要解決城市功能定位的問題。如果這個問題沒有梳理清楚，即使實(shí)行了居住證制度，人口規(guī)模都不會得到控制。

　　北京市的城市功能定位就十六個字：“國家首都，政治中心，文化名城，宜居城市”，但在過去十年的發(fā)展中，我們賦予了這座城市太多的功能，又是金融中心，又是制造中心，這些都是沒有在城市規(guī)劃中提到過的，而北京又有調(diào)動各種資源的優(yōu)勢，所以在這種情況下，就很難紓解人口涌來的壓力。

　　除此之外，還要進(jìn)一步明確政府與市場之間的關(guān)系。十八屆三中全會也提出，要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的決定性作用。 那么政府應(yīng)當(dāng)在人口調(diào)控的過程中做些什么？我認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)由政府來出臺政策決定接納哪些人，拒絕哪些人，而是要有這樣一種思路：政府制定規(guī)劃，市場決定崗位，個人決定去留。

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　　（光明網(wǎng)記者　田文姝采訪）