4月4日上午，浙江奉化一棟使用了僅20年的居民樓發(fā)生坍塌事故。這次事件再次引發(fā)了公眾對住房安全問題的關(guān)注，在工程質(zhì)量良莠不齊的背景下，一些城市的樓房尤其是老舊樓房的安全性令人擔(dān)憂。根據(jù)《民用建筑設(shè)計通則》，一般性建筑的耐久年限為50—100年，而當(dāng)前這些房屋卻20年、30年不到就“夭折”，為何房屋的壽命會“縮水”這么多？我國房屋在使用全壽命周期過程中還存在哪些問題？怎樣確保當(dāng)前以及今后建造的房屋的質(zhì)量，避免所建房屋重蹈“未老先衰”的覆轍？就這些問題光明網(wǎng)記者采訪了清華大學(xué)建設(shè)管理系副教授、博導(dǎo)，工程擔(dān)保與建筑市場治理研究中心主任、工程管理研究所副所長鄧曉梅。
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導(dǎo)致房屋“未老先衰”的主因是全壽命期管理整個出了問題
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房屋的耐久性是整個房屋可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)，有大量專家也長期致力于房屋耐久性研究，并且建議進(jìn)一步提高房屋的合理使用壽命的下限。現(xiàn)行規(guī)范要求民用建筑的合理使用壽命僅為50年，現(xiàn)在以清華大學(xué)副校長袁駟為代表的一批工程專家都建議將之提升到70年，因?yàn)楦鶕?jù)我國現(xiàn)在的土地批出制度，土地的使用權(quán)批出是70年，至少建筑物的合理使用壽命能與土地批租年限相匹配。
然而，現(xiàn)實(shí)是，即使50年這一使命壽命要求都還達(dá)不到。住建部副部長仇保興曾說過，中國房屋的實(shí)際平均使用壽命不到30年。對這一現(xiàn)象，從我過去的經(jīng)驗(yàn)來看，可能主要還是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因帶來的大拆大建，導(dǎo)致房屋本來使用壽命還不到就拆掉了，這非常可惜；但這次浙江奉化坍塌事件又超出了我原來的經(jīng)驗(yàn)。塌掉的房屋才20年房屋的結(jié)構(gòu)就已經(jīng)不行了，房屋的壽命嚴(yán)重“縮水”，除了臺風(fēng)襲擊等一些特殊原因，從房屋的全壽命周期來看整個都出了問題。
房屋的壽命會“縮水”原因是多方面的，可能的原因需要從設(shè)計、施工和使用的全壽命期去查找。這里就涉及到一個核心的問題，是現(xiàn)在沒有一個法律法規(guī)能夠從建筑物全壽命期去統(tǒng)籌規(guī)范管理和落實(shí)各方在質(zhì)量安全上的具體責(zé)任。現(xiàn)有的《中華人民共和國建筑法》、《建筑工程安全質(zhì)量管理?xiàng)l例》僅僅是覆蓋建設(shè)過程，不覆蓋使用期。且這些法律法規(guī)本身就存在一些缺陷，因此執(zhí)法效果也非常不好，一直飽受詬病，而房屋使用周期相關(guān)的法律在我國更是空白。
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法律缺位成為厘清責(zé)任主體的障礙
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現(xiàn)在倒塌的房屋可能僅僅是開始，很難排除還會出現(xiàn)其他房屋非正常倒塌的情況，因?yàn)橥粋€時期的設(shè)計、施工水平，包括使用管理方式等，都會有很多相似之處。一般的房屋技術(shù)上沒有什么太大的難度，如果是正規(guī)設(shè)計，可能本身問題不會太大，但因施工中的偷工減料導(dǎo)致的質(zhì)量缺陷普遍存在，而使用期因裝修而影響承重結(jié)構(gòu)的情況也時有發(fā)生，加上使用期維護(hù)維修管理很多不到位，都可能導(dǎo)致建筑物達(dá)不到設(shè)計使用壽命。
其實(shí)這些問題建筑界很早就注意到了，陳肇元院士早在2007年就組織了一個中國工程院的課題小組來研究如何從全壽命期完善我國建筑物質(zhì)量安全管理的問題，并希望能推動政府出臺一個條例來至少彌補(bǔ)房屋建筑物使用期的法律空白。這個法規(guī)的建議稿也早已起草完畢，我也參與了這個工作，但是至今沒有見到這個條例出臺。這次奉化的樓出現(xiàn)Ｃ級樓房要加固但最后沒有實(shí)行，有一部分原因是卡在費(fèi)用如何分擔(dān)的問題上了。如果我們這個條例當(dāng)時能及時出臺，或許奉化這個危房就能得到及時恰當(dāng)?shù)囊婪ㄌ幹昧恕?/p>
當(dāng)前我國法律的一大空白，是在區(qū)分所有權(quán)的物業(yè)中，常常缺乏一個能夠代表房屋公共空間所有權(quán)的法律主體。我國商品房都是以區(qū)分所有權(quán)的方式銷售的。當(dāng)前法律對房地產(chǎn)開發(fā)商要求的義務(wù)僅僅是落實(shí)房屋的前期物業(yè)，之后政府設(shè)想是以業(yè)委會的方式進(jìn)行管理。但現(xiàn)實(shí)情況是很多地方業(yè)委會根本成立不起來，于是公共空間所有權(quán)的法律主體缺位了。雖說所有的小業(yè)主都是所有人，但就公共空間的所有權(quán)怎么行使，責(zé)任怎么落實(shí)，在沒有業(yè)委會的情況下，就沒有辦法形成集體意志，也就沒有集體的行動能力。
因此，要以區(qū)分所有權(quán)方式銷售房屋，就必須在這之前就落實(shí)責(zé)任主體，然后才能以區(qū)分所有權(quán)的方式銷售。否則等到房屋的所有者變成了許多小業(yè)主，然后再讓他們重新形成集體決策能力，這是十分困難的。因此，我們建議法律應(yīng)該要求開發(fā)商在售房之前就必須完成業(yè)委會的注冊登記，作為取得房屋預(yù)售許可的前置條件。國家可以出臺初始的業(yè)委會章程，供開發(fā)商在一定的選擇權(quán)內(nèi)執(zhí)行。開發(fā)商在開始售房之前本身就是房屋業(yè)主，可以依法行使其在業(yè)委會中的權(quán)利；在售房后，則小業(yè)主會自動成為業(yè)主權(quán)利的繼承人，有權(quán)通過業(yè)主大會來改選業(yè)委會、修改業(yè)委會章程，但在此之前，小區(qū)依然可以按照初始章程在業(yè)委會的領(lǐng)導(dǎo)下得到有序管理。這樣房屋始終有一個整體的法人來負(fù)責(zé)。
另一個問題是，一旦使用期房屋出現(xiàn)問題，錢從哪兒來？當(dāng)然，我國規(guī)定了設(shè)立公共維修基金，但這筆錢必須經(jīng)由業(yè)委會才能動用，目前很多小區(qū)這筆錢動不了。而且，這筆錢對于像奉化那樣的危房可能也不大夠。另外，我國現(xiàn)在法律規(guī)定房屋的主體結(jié)構(gòu)是終身保修，終身保修意味著原來的施工承包商必須要來維修。但問題是企業(yè)是會不斷變動，會有合并、拆分，有的甚至倒閉（如奉化的這個就十分典型，原來的施工單位已經(jīng)一分為四了）。這就導(dǎo)致房屋一旦出現(xiàn)問題，理論上來說是應(yīng)該有人來負(fù)責(zé)，但實(shí)際上找不到人來負(fù)責(zé)保修。
這種情況下，就必須要求要有配套的保險措施來彌補(bǔ)。但在這方面，法律恰恰是缺位的。應(yīng)該配套的有一個房屋主體結(jié)構(gòu)終身保修保險，像交強(qiáng)險那樣強(qiáng)制上保險，就可以很好解決這個問題。這個保險應(yīng)該作為房屋竣工驗(yàn)收的前置條件，要求房屋在驗(yàn)收前必須上保險，否則就不予驗(yàn)收。這樣，保險公司就會來跟蹤房屋質(zhì)量，預(yù)先把好房屋的質(zhì)量關(guān)，以免日后房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題索賠。如果不合格保險公司就不給保險，房屋就無法交工。這樣就可以通過發(fā)揮市場機(jī)制的力量，來約束施工過程中出現(xiàn)的偷工減料等的問題。同樣，對于非主體結(jié)構(gòu)，我國法律也規(guī)定有2-5年的保修期，這個維修責(zé)任也應(yīng)該是承包商負(fù)責(zé)，但現(xiàn)實(shí)中也往往不易落實(shí)，對于這種短周期的維修責(zé)任，因?yàn)槌邪檀胬m(xù)的可能性還很大，可以采用工程擔(dān)保的方式，建立房屋質(zhì)量保修擔(dān)保，如果承包商拒絕來維修，則擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以代為維修后再向承包商追償，這樣將極大地增強(qiáng)對購房人合法權(quán)益的保障，并通過有效的追責(zé)機(jī)制來增強(qiáng)施工方的自律，從而有效提升工程質(zhì)量。現(xiàn)在急需建立這樣的工程保險與擔(dān)保機(jī)制。
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建議設(shè)立首席設(shè)計師來統(tǒng)籌設(shè)計施工全過程
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提到建筑質(zhì)量，上世紀(jì)三四十年代茅以升修建的錢塘江大橋是一個典范，因?yàn)槟菚r茅以升是一個全過程對大橋負(fù)責(zé)的技術(shù)專家，在建設(shè)中有絕對的權(quán)威。而在我們現(xiàn)在的建設(shè)體制中設(shè)計、施工是割裂的，設(shè)計管設(shè)計，施工管施工，設(shè)計師做完設(shè)計，就由監(jiān)理來監(jiān)管施工。但是監(jiān)理的這個角色在國際上找不到對應(yīng)的，國際上會有一個總技術(shù)負(fù)責(zé)人全方位統(tǒng)籌建筑設(shè)計施工全過程，而我國現(xiàn)在是沒有的。
我們現(xiàn)在設(shè)計師不統(tǒng)籌、監(jiān)理又統(tǒng)籌不了，就只有業(yè)主自己來做統(tǒng)籌者，但業(yè)主常常是外行。開發(fā)商當(dāng)然現(xiàn)在也比較專業(yè)，但在法律上他既負(fù)不了設(shè)計責(zé)任，也負(fù)不了施工責(zé)任，真正來承擔(dān)這個統(tǒng)籌任務(wù)也有很大難度。開發(fā)商常常更是有著很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，怎么去省錢，怎么去和規(guī)范打擦邊球。我們要有一個概念，就是國家的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，都是按最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來要求的。因此，我們現(xiàn)在所有的房屋，即使假設(shè)開發(fā)商都是守法的話，那么也只是執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)，是一種底線思維。設(shè)計師不去統(tǒng)籌，業(yè)主、監(jiān)理都只能按照國家規(guī)范的最低標(biāo)準(zhǔn)去要求承包商。而設(shè)計師的榮譽(yù)卻和他的作品是緊密聯(lián)系在一起的，他有義務(wù)也有動機(jī)來確保工程質(zhì)量全面滿足使用要求，這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是高于國家標(biāo)準(zhǔn)的。
因此，必須要有一個設(shè)計施工全過程的統(tǒng)籌者，才能真正有效提升我國的工程質(zhì)量。所以我們在給住建部的課題研究里提出，每個工程項(xiàng)目都應(yīng)該任命一位首席設(shè)計師，來對設(shè)計施工全方位統(tǒng)籌。
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政府應(yīng)對老舊房屋管理擔(dān)責(zé)：重普查 重維護(hù)
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目前建筑法沒有全面覆蓋建筑物的全壽命期。使用期的法律規(guī)范是空白，因?yàn)檎皼]有用法律將各方面的責(zé)任分清楚、分好，于是有很多遺留問題，一旦出現(xiàn)危房，找不到其他安全責(zé)任人，政府就不得不來補(bǔ)位。但政府的錢也不是說拿出就能拿出來的，它花的是我們納稅人的錢，財政預(yù)算中也不可能預(yù)留有這么龐大的資金來一舉解決這些遺留問題。
既然奉化出了這樣的問題，也給我們敲響了警鐘，政府應(yīng)盡快開展老舊房屋普查，及時排查危房并采取有針對性的措施。通過一定范圍的普查，大概就能掌握清楚，看看這些遺留問題究竟需要投入多大規(guī)模的資金維修。
我國長期重建設(shè)，輕維護(hù)。國外的房屋用二、三十年基本上看不出來，因?yàn)樵趪庥蟹浅?yán)格的維修維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，作為業(yè)主或者是開發(fā)商，各自承擔(dān)什么樣的責(zé)任來維護(hù)，規(guī)定的十分清晰。房屋的耐久性與維修維護(hù)的相關(guān)性是很強(qiáng)的，房屋和汽車一樣，也是需要長期、定期的維護(hù)、保養(yǎng)，才能夠保持它的性能，避免所建房屋重蹈“未老先衰”的覆轍。
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全面提升工程質(zhì)量要從建筑法和招投標(biāo)法改起
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現(xiàn)在房建領(lǐng)域基本上沒有什么技術(shù)上是實(shí)現(xiàn)不了的，針對普通的房屋建筑物都有相對健全的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系；現(xiàn)在核心問題是管理問題，包括立法的問題，包括各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和責(zé)任分配，也包括法律法規(guī)的可執(zhí)行性問題，這些涉及到對相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整。今后需要系統(tǒng)的改革，從建筑法和招投標(biāo)法改起。建筑法在不少方面已成為完善我國建筑質(zhì)量保障的障礙。如建筑法的立法思想缺乏全壽命視角，現(xiàn)在要彌補(bǔ)這個空白，如果不從建筑法改起，單單從下位法規(guī)改起，可能就會缺乏相應(yīng)的上位法依據(jù)。再如建筑法的立法思想缺乏尊重市場配置資源的決定性作用的意識，其規(guī)定的強(qiáng)制監(jiān)理制度違背市場規(guī)律，已經(jīng)使工程監(jiān)理之路越走越窄，還成為設(shè)立設(shè)計施工全過程的專業(yè)統(tǒng)籌人的障礙，如果不修改建筑法，則相應(yīng)的改革就不可能落實(shí)。現(xiàn)在業(yè)界已經(jīng)形成了取消強(qiáng)制性監(jiān)理制度的共識，但建筑法則成為相關(guān)改革的障礙。建筑法的立法思想還缺乏風(fēng)險保障意識，國際慣例的工程擔(dān)保和工程保險制度在其中完全沒有任何體現(xiàn)，是導(dǎo)致我國相應(yīng)的市場化的工程風(fēng)險保障機(jī)制長期發(fā)育緩慢的重要原因。招投標(biāo)法最大的問題就是將設(shè)計咨詢服務(wù)混同于施工服務(wù)，都采用無差別的招投標(biāo)，導(dǎo)致我國工程設(shè)計市場惡性價格競爭泛濫，設(shè)計師的價值得不到足夠的尊重和經(jīng)濟(jì)回報，嚴(yán)重傷害設(shè)計師的積極性；加上設(shè)計取費(fèi)往往并不包括施工階段服務(wù)，這是造成我國設(shè)計越來越脫離施工的一個重要原因。
此外，我們覺得國家的立法程序也應(yīng)該有一些改革。目前我國的立法是典型的部門立法，任何立法建議都必須先經(jīng)由一個部委來組織起草，否則就無法納入進(jìn)入相應(yīng)的立法程序，這就造成一些超越部門利益，或是加重部門責(zé)任而社會迫切需要的立法遲遲不能出臺的重要原因，同時也造成了法律的碎片化，本來應(yīng)該一部法律來解決的問題，因?yàn)椴课氊?zé)分工的原因，而不得不搞成多部法律，然后彼此之間還常常相互沖突，搞得市場和社會無所適從，這也是很多法律執(zhí)行效果不理想的一個重要原因。最后是執(zhí)法不嚴(yán)和選擇性執(zhí)法的問題，這個問題希望能夠通過反腐敗和加強(qiáng)行政問責(zé)而能有所改變。
現(xiàn)在新一屆政府為推動下一步的改革設(shè)立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，我們非常期待這個深改組能夠突破既有的條塊分割和部門立法的問題，并能積極發(fā)動社會力量的參與，使配合相關(guān)改革的立法工作能盡快推動，早日解決這些迫在眉睫的問題。
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（光明網(wǎng)記者 康慧珍采訪）
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1961年，鄧拓在《北京晚報》的《燕山夜話》專欄陸續(xù)發(fā)表雜文，這些雜文敢于正視現(xiàn)實(shí)，大膽評論各種不正之風(fēng)， 并融思想性、知識性、趣味性于一爐，發(fā)人深省。光明網(wǎng)現(xiàn)推出《新燕山夜話》專欄，承繼《燕山夜話》的品格和精神，聚焦當(dāng)前社會發(fā)展、社會主義核心體系建設(shè)中的熱門話題，邀請各領(lǐng)域、各行業(yè)的中青年知識分子，以有聲評論的方式進(jìn)行深入解讀。
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