作者：張立群（國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員）

　　7月底召開的中共中央政治局會議指出，今年以來國民經濟持續恢復、總體回升向好，高質量發展扎實推進，產業升級厚積薄發，為實現全年經濟社會發展目標打下了良好基礎。同時指出，當前經濟運行面臨新的困難挑戰，主要是國內需求不足，一些企業經營困難，重點領域風險隱患較多，外部環境復雜嚴峻。擴大國內需求要更好發揮政府投資帶動作用，提高政府投資效益，規范政府投資行為，激發社會投資活力，實現經濟質的有效提升和量的合理增長。

　　必須找準擴大需求的發力點

　　今年以來，隨著疫情防控較快平穩轉段，線下消費活動較快恢復。也要看到，消費持續恢復的基礎還不牢固；主要是居民錢袋子尚不充盈，就業和收入預期尚待改善。同時，投資和出口增速都有所降低。綜合研判，需求收縮問題仍較突出。

　　當前世界經濟面臨生產不振、物價高企等復雜局面。圍繞治理通脹的貨幣緊縮政策，在抑制需求的同時，也引起金融鏈條薄弱環節暴露出越來越多的風險。總體看，世界經濟衰退的跡象日趨明顯。復雜嚴峻的外部環境擠壓了我國擴大出口的空間，出口增長的不穩定、不確定性有所加大。在全力穩定出口的同時，必須把擴大內需作為擴大需求的主要著力點。

　　擴大內需，關鍵取決于國內消費和投資主體的相關意愿與能力。目前看，居民消費有意愿但缺少相應的能力；企業投資有能力但缺少相應的意愿。具體分析，隨著疫情防控平穩轉段，居民各方面消費意愿比較旺盛。同時，受多重因素影響，就業與收入增長壓力加大，嚴重影響居民的消費支出能力。因此，當前擴大消費的主要著力點應放到擴大就業和增加居民收入上面。企業，特別是廣大中小企業是擴大就業的主力軍，當務之急是使這些經營主體普遍恢復生機與活力。但是，企業當前生產和投資總體處于比較謹慎的狀態，其對就業的支持能力受到較大削弱。具體分析，在減稅降費力度不斷加大，貨幣政策圍繞穩增長持續精準發力的宏觀環境中，企業恢復生產、啟動項目投資的融資條件雖然總體較為寬松，但由于缺少在手訂單，對未來市場前景不樂觀，企業恢復生產和擴大投資的愿望不足。

　　以上分析表明，當前居民和企業這兩個主體，缺少擴大需求的能力或者愿望，因此，擴大內需，必須發揮好政府投資的關鍵作用。政府投資主要是關系整體和長遠利益的領域，可以克服市場需求收縮的制約。國內外實踐都表明，面對需求收縮，必須發揮政府投資在擴大需求方面的作用。

　　政府在基礎設施和公共服務設施建設方面承擔著重大職責

　　改革開放以來，我國的經濟活動和相關的要素資源配置越來越多地由市場決定，由此顯著增強了經濟活力，提高了資源配置效率。同時要看到，有一類要素資源配置是以大我，以全體社會成員的整體和長遠利益為目標，其對經濟發展和民生改善也非常重要、不可缺少，主要包括基礎設施和公共服務（教育、醫療衛生等）設施體系。例如，交通、能源、水利等網絡型基礎設施體系，信息、科技、物流等產業升級基礎設施，支持城市群一體化發展的城市基礎設施、公共服務設施體系，城市地下綜合管廊體系、城市防洪排澇、污水和垃圾收集處理體系，農田水利設施，高標準農田體系等，都屬于這個范疇。

　　市場對經濟活動的引導主要依靠價格變化，市場引導的投資項目，則以項目投資能否按期回收，有無經濟效益為準。但基礎設施和公共服務設施體系，大多是基于整體和長遠利益，以項目給國土空間開發保護、生產力布局和國家重大戰略，給全體人民生活需要所提供的整體和長遠的綜合效益以及總體的使用價值為目標。這些項目開發建設的中短期經濟效益，投資回報率很多不達標，因此難以主要依靠市場引導。但這些項目高標準、高質量、適度超前的規劃建設，對全面建設社會主義現代化強國，對我國人民長遠的美好生活需求實現至關重要，因此必須發揮好政府配置資源的作用。

　　實踐中，在基礎設施等公共產品建設方面，包括西方發達國家也需要依靠政府力量。但在大市場、小政府的制度模式下，其基礎設施和公共服務體系建設相對比較遲緩。我國是社會主義國家，政府在事關全體人民整體和長遠利益方面，承擔著重大職責。中國政府有足夠的能力組織各方面資源，高起點、高標準、高質量，適度超前地推進好現代化基礎設施和公共服務體系建設。這一活動在當前恰恰可以起到政府投資帶動全社會投資的關鍵作用。

　　中國基礎設施和公共服務體系實現歷史性跨越

　　中國能夠發展成為世界第二大經濟體，與持續大規模的投資建設活動有著密切關聯。根據2003年至2019年基礎設施投資與全社會固定資產投資數據，基礎設施投資占全社會固定資產投資的四分之一強，平均比重達26.4%。2022年中國全社會固定資產投資約58萬億元，按此比重推算，當年基礎設施投資額約15.3萬億元，規模超過房地產投資額（13.3萬億元）。

　　需要注意的是，改革開放以來的基礎設施、公共服務設施建設，總體是補課型，基本特征是項目建設跟著最緊迫需要走。在財政分灶吃飯的模式下，各地方、各城市在推進項目建設過程中基本是各自為政，基礎設施、公共服務設施體系的協調性、均衡性、可持續性等都存在明顯短板和弱項。面向第二個百年，與全面建設社會主義現代化強國目標對照，從現在開始的基礎設施投資重點要從解決“有沒有”向解決“好不好”轉變。要在高標準保障未來現代化城鄉體系、產業體系、生態環保體系、國防安全體系、人口分布體系等方面，全面達到世界領先水平。為此，必須基于全面建設社會主義現代化強國科學規劃好建設藍圖，盡快開啟基礎設施、公共服務設施體系高標準系統建設的偉大工程，并久久為功地堅持下去。據此估算，當前和未來的基礎設施投資規模將明顯擴大，對企業和全社會投資的帶動作用將顯著增強。

　　著力增強政府投資對全社會投資的帶動作用

　　當前，在收入和預期等綜合因素制約下，企業、居民的投資消費活動有待進一步活躍，必須盡快加大政府投資力度，強有力帶動需求恢復。值得注意的是，反映政府投資的基礎設施投資，今年以來其增速也呈現下降態勢，累計同比增長率從1至2月的9%，降到1至7月的6.8%。這表明去年開始啟動的全面加強基礎設施建設的重大戰略工程，其推進過程仍存在短板和障礙。

　　針對需求側面臨的嚴峻形勢，必須采取果斷措施，顯著加大政府基礎設施投資力度。

　　第一，進一步加大規劃工作力度。既往的基礎設施投資主要是緊迫需求引導，現在的基礎設施投資需要轉向規劃引導。要圍繞中華民族偉大復興，統籌安排，科學規劃好國土空間布局，城鄉布局，產業布局，生態環保布局和人口布局等各個方面的規劃，據此做好網絡型基礎設施，支持城市群一體化發展的各類基礎設施，高標準農田相關的基礎設施等各類基礎設施體系、公共服務設施體系的規劃。規劃要特別注重前瞻性，注重長遠的國際領先性。依靠規劃工作的支持，顯著增加重大建設項目儲備，支持基礎設施投資建設規模明顯擴大。

　　第二，進一步加強建設資金的保障力度。去年以來，圍繞全面加強基礎設施建設，確定了資金跟著項目走的原則，通過發行地方政府專項債、政策性金融等多種舉措，有效支持了基礎設施建設所需資金。同時也要看到，專項債屬財政資本賬戶下發債，對基建項目的投資回報率有較強要求，缺少中近期投資回報的項目，難以獲得相應財政資金支持。當前地方財政普遍比較困難，也在較大程度上制約了其籌集資金的能力。要著力解決這些資金制約問題，可考慮較大規模發行一般債，包括特別國債，有效增加事關全局和長遠利益的重大基礎設施項目建設所需資金。對地方財政實行兩本賬，基礎設施投資所需資金單獨列收列支，防止地方財政困難影響基建項目籌資能力。

　　第三，進一步完善基礎設施建設項目評價體系?；趯A設施、公共服務設施建設目標的認知，要針對不同項目確定經濟效益、社會效益、當前效益、長遠效益等多個方面評價指標的合理組合比例，準確評價基礎設施項目的建設投資效果。要特別重視項目建設進程的階段性評價，使每一個階段的建設工作都能夠得到合理準確評定。要突出工程建設的質量標準，突出好不好的時代要求。要結合建筑業運行機制改革，通過總設計師負總責等方式，不斷完善項目建設的責任約束。

　　要盡快抓好相關工作的落實，全面加快基礎設施體系建設步伐，顯著擴大基礎設施投資規模，顯著增加基礎設施項目建設給企業的訂單數量，進而帶動企業生產和投資加快恢復，使就業和居民收入形勢逐步好轉，使需求收縮盡快轉向需求回暖，最終實現經濟質的有效提升和量的合理增長。