作者：劉冬梅、譚天驕、玄兆輝（中國科學技術發展戰略研究院）

　　科技部印發的《“十四五”國家高新技術產業開發區發展規劃》指出，堅持科技創新和體制機制創新雙輪驅動，以推動高質量發展為主題，以強化創新功能、支撐高水平科技自立自強為主線，全面建設創新驅動發展示范區和高質量發展先行區，為創新型國家建設作出新的更大貢獻。

　　高新區作為開發區的重要組成部分，見證了我國開發區的發展和壯大。我國開發區建設始于20世紀80年代。近40年來，各類開發區已成為我國科技創新的重要載體，開展制度創新的先行區，為我國經濟社會發展作出了重要貢獻。面對新發展階段國家區域發展戰略的深入實施和高質量發展的客觀要求，開發區存在重復建設、缺乏統籌機制、對區域戰略支撐能力不足、體系設計有待加強等問題，亟待進一步改革和發展，以推動形成新的集聚效應和增長動力。

　　開發區已成為科技創新重要載體

　　強化開發區創新功能是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，對堅持中國特色自主創新道路、實現國民經濟依靠創新驅動發展具有重要意義。

　　開發區已成為科技創新重要載體。在我國經濟社會的發展歷程中，開發區既是構建“高精尖”經濟結構的重要部分，也是推動和加速科技創新的重要支撐，在建設全國科技創新中心中發揮前沿陣地作用。“十四五”規劃綱要提出，建設重大科技創新平臺，強化國家自主創新示范區、高新技術產業開發區、經濟技術開發區等創新功能。

　　開發區是開展制度創新的先行區。制度創新是創新的前提。開發區作為我國改革開放的排頭兵，踐行了我國先行先試的社會主義特色實踐。比如國家自貿區開展的100多項改革試點經驗向全國復制推廣，取得了顯著成效。

　　開發區顯著促進了產業升級。自成立以來，開發區在提高自主創新能力，推動產業轉型升級方面取得明顯成效。在發展過程中，開發區圍繞各主導產業形成了相對完整的產業集群，不僅促進了我國制造業快速發展，也顯著推動了金融、信息、商務等現代服務業發展。另外，開發區作為我國高新技術產業的集聚區，產業結構實現了由傳統工業向高新技術的轉變。

　　現有開發區呈現“三多”特點

　　根據中國開發區網統計，截至2023年5月底，我國擁有各類國家級開發區共計689家。綜合來看，表現出以下發展特征。

　　功能定位多元，各有側重。從功能定位上來看，各類開發區各有側重，總體上可以分為3類。一是經濟和產業發展功能區，包括國家經濟技術開發區和國家高新技術產業開發區，主要通過投資新興產業，吸引外部投資，發展高新技術產業和促進科技成果轉化。二是開放合作功能區，包括海關特殊監管區、邊/跨境經濟合作區、自由貿易試驗區和邊境旅游試驗區，主要功能為便利對外貿易，促進國際大循環。三是綜合發展功能區，包括國家級新區和國家級自主創新示范區，承擔國家重大發展和改革探索等重大任務，實現高質量發展。

　　空間布局多樣，呈現東多西少、南多北少的特征。從空間分布看，作為中國對外開放和產業合作的主平臺，目前國家級開發區主要聚集在東部沿海地區，特別是在長三角地區密集分布。從東中西部地域來看，截至2020年底，我國東、中、西部的國家級開發區總數量分別為314家、135家和156家，東部數量超過中、西部之和；東部國家級經開區的生產總值約為中、西部之和的2倍，財政收入約為中、西部之和的2.5倍；另外，從南北地域來看，南方開發區數量（416家）約為北方（251家）的1.5倍。

　　主管部門多樣化，以商務部主管為主。我國開發區主管部門多樣化，主要有商務部、科技部、海關總署、國家發展改革委等。從主管部門來看，商務部負責的開發區類型和數量最多，有國家級經開區、邊/跨境經濟合作區和國家自由貿易試驗區等3類，截至2023年5月，商務部負責的開發區共有270家，占全國國家級開發區總數的40%；其次是科技部，負責國家級高新區176家和國家自主創新示范區23家，占全國國家級開發區總數的29%；第三是海關總署和國家發改委。

　　進一步發揮創新驅動引領示范作用

　　雖然開發區在促進我國經濟社會發展方面發揮了重要作用，但還存在地理位置重復、缺乏統籌機制、對區域戰略支撐能力不足、體系設計有待加強等問題。因此，開發區未來要強化一體化部署，積極發揮創新驅動和示范引領作用，為構建新發展格局作出貢獻。

　　一是要擴大系統性整合范圍，樹立典型。以促進產業鏈分工協作和產業空間集聚為目標，在區域內鼓勵將國家級開發區和發展水平較高的省級開發區作為發展主體，對周邊小而散的各類開發區進行清理和整合，建立統一的管理機構。一方面，應開展更大范圍的整合試點工作。可以選取一些發展較為成熟、當地市場經濟環境較好、有較強探索和創新精神的開發區作為試驗區，如在中國東部發達地區，開展整合試驗并密切關注改革效果。另一方面，可以建立開發區高質量發展示范區。在600余家國家級開發區中通過綜合評價遴選60家左右，由國家統籌推進相關工作。

　　二是要回歸本源，錯位發展。按照定位明確、協同高效的原則，梳理各類開發區功能定位，比如經開區要更加集中發展經濟貿易，以集聚方式實現產業經濟做大做強；高新區要始終把激發創新創業活力、培育和發展戰略性新興產業、壯大高新技術產業集群作為核心任務；邊/跨境經濟合作區則應更聚焦于吸引兩國邊境的各種生產要素，通過輻射效應帶動周邊地區發展。在定位清晰的基礎上，開發區要聚焦高質量和現代化，聚力系統性重構和創新性變革。各開發區要結合資源稟賦、產業基礎等比較優勢，避免同質化和低水平惡性競爭，形成各具特色、錯位發展的新局面。

　　三是要一體化部署，建立部門協調機制。要建立促進開發區高質量發展機制制度，加強對各類開發區高質量發展工作的統籌協調。首先，應準確把握新時期開發區發展的定位，優化與國家區域戰略相匹配的部門協調機制。開發區要圍繞和服務于京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區發展、長江經濟帶建設等區域發展戰略，摒棄以自身經濟發展為核心的觀念。其次，在國家層面上加強頂層設計，將開發區建設納入國家和區域發展大局中，完善開發區發展支持體系。此外，建議開發區主管部門間形成定期協調和聯合辦公等機制，給予開發區發展指導，縮短信息反饋和決策時滯，宏觀把控全國開發區的發展步調。

　　四是要加強考核，優勝劣汰。應進一步加強開發區工作績效考核評價體系研究，完善開發區高質量發展評價指標體系和統計體系，可以從綠色、創新等維度構建指標體系定期開展考核評價。另外，應強化考核結果運用，把開發區建設情況納入當地政府年度績效考核，并與主管官員的政績考評掛鉤。對評價考核優秀的開發區，加大政策支持力度，激發開發區高質量發展的積極性。同時按照“淘汰撤銷一批、轉型提升一批、整合優化一批、創建打造一批”的思路，加快形成層次分明、布局合理、類型多樣的開發區發展新格局。