作者：王清（中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授）

　　在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定兩大奇跡中，地方政府發(fā)揮著重要的作用。基于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或上級(jí)試點(diǎn)的需要，地方政府涌現(xiàn)各類(lèi)創(chuàng)新。不同于企業(yè)創(chuàng)新在于提高生產(chǎn)率，提高生產(chǎn)率、提高政府效率、提升服務(wù)質(zhì)量、提高人民滿(mǎn)意度等，都可能是地方政府創(chuàng)新的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，提醒我們應(yīng)以審慎的態(tài)度看待地方政府創(chuàng)新。黨的十八大以來(lái)，地方政府創(chuàng)新的新特征，至少包括如下幾個(gè)方面。

　　創(chuàng)新方式：從試點(diǎn)到示范。改革開(kāi)放之后，試點(diǎn)成為常見(jiàn)的政府創(chuàng)新方式，這與漸進(jìn)式改革相吻合。例如，國(guó)務(wù)院推行土地改革，選取廣東和重慶作為試點(diǎn)單位；再如，自然資源部開(kāi)展全域土地綜合整治，選取25個(gè)省份356個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)單元。試點(diǎn)以探索經(jīng)驗(yàn)為主，對(duì)試點(diǎn)單位進(jìn)行超常規(guī)授權(quán)，期待試點(diǎn)成功后，上級(jí)政府自上而下的政策推廣。黨的十八大之后，地方政府的創(chuàng)新逐步從試點(diǎn)走向示范。例如，廣東省推行“百千萬(wàn)工程”，選取多個(gè)示范縣。示范與試點(diǎn)具有目標(biāo)的相似性，都旨在探索經(jīng)驗(yàn)，但兩者具有不同的內(nèi)涵。不同于試點(diǎn)，示范更強(qiáng)調(diào)政策動(dòng)員與自上而下的控制。示范既包括“范”，即建模范、樹(shù)典型與示范創(chuàng)建，也包括“示”，即示范效應(yīng)，以示范點(diǎn)為原點(diǎn)，帶動(dòng)周邊和外圍發(fā)展。在具體的創(chuàng)新實(shí)踐中，由于擠壓型創(chuàng)建等結(jié)構(gòu)性因素的影響，示范點(diǎn)容易成為典型，且面臨推廣難的困境。

　　創(chuàng)新內(nèi)容：黨建引領(lǐng)類(lèi)創(chuàng)新增多。黨建引領(lǐng)類(lèi)創(chuàng)新明顯增多。廣東省每年評(píng)選粵治社會(huì)治理創(chuàng)新獎(jiǎng)，這幾年的明顯變化是黨建引領(lǐng)類(lèi)的創(chuàng)新明顯增多。例如，紅色物業(yè)、園區(qū)黨建、聯(lián)合黨建等。

　　為何黨的十八大以來(lái)，黨建引領(lǐng)類(lèi)創(chuàng)新增多？一是政治邏輯。黨中央要求黨的基層組織和工作方法全覆蓋，黨建成為地方治理的重要任務(wù)。二是治理邏輯。針對(duì)碎片化政府等問(wèn)題，基層黨組織依靠組織和動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)領(lǐng)，解決地方政府面臨的實(shí)際問(wèn)題，這就使得黨建引領(lǐng)類(lèi)創(chuàng)新增多。

　　創(chuàng)新主體層級(jí)：基層創(chuàng)新增多。已有研究認(rèn)為，在五個(gè)政府層級(jí)中，縣政府是創(chuàng)新最為活躍的層次。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，縣政府處于國(guó)家與社會(huì)的交界面，為了應(yīng)對(duì)各類(lèi)矛盾與問(wèn)題，不得不進(jìn)行各類(lèi)創(chuàng)新，促成問(wèn)題導(dǎo)向型創(chuàng)新。相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣政府有更大的創(chuàng)制權(quán)限，這就使得縣級(jí)政府成為創(chuàng)新最多的層級(jí)。2012年之后，地方政府創(chuàng)新向下延伸，基層甚至是社區(qū)層面的創(chuàng)新不斷增多。例如，北京的街道吹哨、部門(mén)報(bào)到，上海的網(wǎng)格化管理等。這種變化與國(guó)家推行治理重心下移有密切的關(guān)系。黨的十九大報(bào)告明確提出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。治理重心下移，不是簡(jiǎn)單地向基層放權(quán)，也不是擴(kuò)充基層政權(quán)的編制與隊(duì)伍，而是通過(guò)治理重心下移，夯實(shí)基層自主治理能力，彌補(bǔ)條塊分割帶來(lái)的治理碎片化等問(wèn)題。正是在這一背景下，基層政府通過(guò)各種方式，創(chuàng)設(shè)各類(lèi)創(chuàng)新，回應(yīng)來(lái)自社會(huì)的壓力與科層壓力，實(shí)現(xiàn)有效治理。

　　創(chuàng)新類(lèi)型：社會(huì)治理類(lèi)創(chuàng)新增多。按照“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的分類(lèi)，按照創(chuàng)新的內(nèi)容來(lái)看，創(chuàng)新至少可以分為政治類(lèi)創(chuàng)新、行政體制類(lèi)創(chuàng)新、公共服務(wù)類(lèi)創(chuàng)新等。已有研究認(rèn)為，東部地區(qū)公共服務(wù)類(lèi)創(chuàng)新活躍，而西部地區(qū)政治類(lèi)創(chuàng)新較多。這主要是因?yàn)闁|部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，面臨較大的市場(chǎng)的壓力，政府通過(guò)行政體制和公共服務(wù)創(chuàng)新，解決市場(chǎng)面臨的具體問(wèn)題，由此導(dǎo)致東部地區(qū)行政體制類(lèi)和公共服務(wù)類(lèi)創(chuàng)新較多。相反，西部地區(qū)的政治類(lèi)創(chuàng)新主要是試點(diǎn)。2012年之后，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容發(fā)生了很大的變化，其他類(lèi)型的創(chuàng)新減少，但社會(huì)治理類(lèi)的創(chuàng)新增多。例如，成都的社區(qū)治理改革、廣東佛山的創(chuàng)建熟人社區(qū)等都是社會(huì)治理類(lèi)創(chuàng)新。

　　一方面，這與政府創(chuàng)新主體下移有關(guān)。當(dāng)基層政府成為政府創(chuàng)新的主體時(shí)，基層主要負(fù)責(zé)社會(huì)治理，這就使得社會(huì)治理類(lèi)創(chuàng)新增多。另一方面，隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的開(kāi)展，中央與地方的關(guān)系發(fā)生深刻變化，中央收回一些曾經(jīng)賦予的行政性授權(quán)，這使得地方政府需要“縛手做事”。在這種背景下，地方政府需要考慮創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)治理創(chuàng)新面向的是社會(huì)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，成為地方政府創(chuàng)新的首選。

　　黨的十八大以后，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)促使央地關(guān)系發(fā)生重要變化，地方政府的工作重心、條塊結(jié)構(gòu)等因素，促使地方政府創(chuàng)新出現(xiàn)了新特征。面向未來(lái)，地方政府創(chuàng)新面臨新挑戰(zhàn)。風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效并存的雙重約束、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)背景下，地方政府如何回應(yīng)資源減少的問(wèn)題，國(guó)際形勢(shì)的變化等。這些都是地方政府創(chuàng)新面臨的新問(wèn)題。

　　風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效并存是當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)地方政府創(chuàng)新面臨的約束。風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效并存的雙重約束，塑造了地方政府創(chuàng)新如上四個(gè)新特征。風(fēng)險(xiǎn)是指隨著監(jiān)督加強(qiáng)，地方政府需要考慮創(chuàng)新的合規(guī)性，績(jī)效是指政治錦標(biāo)賽背景下的經(jīng)濟(jì)和政治雙重激勵(lì)下地方政府的積極行為。下一步，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的壓力加大，地方政府如何在風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效并存的情況下進(jìn)一步創(chuàng)新，這是值得進(jìn)一步觀(guān)察的重要議題。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)下推動(dòng)創(chuàng)新。一般來(lái)說(shuō)，資源越充足，地方政府的創(chuàng)新越活躍。這也是浙江和廣東是地方政府創(chuàng)新沃土的主要原因。但是，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨壓力，地方財(cái)政緊張，在“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)支出”的政策背景下，地方政府的創(chuàng)新會(huì)發(fā)生何種變化？例如，在資源充沛情況下，地方政府容易推進(jìn)黨建引領(lǐng)類(lèi)創(chuàng)新。但是，在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，當(dāng)?shù)胤秸媾R財(cái)政壓力時(shí)，如何持續(xù)推進(jìn)黨建引領(lǐng)類(lèi)創(chuàng)新，成為當(dāng)前的難點(diǎn)。在這一背景下，激活社會(huì)也許是地方政府創(chuàng)新的新選擇。從有效治理的維度來(lái)看，激活社會(huì)不是指激活社會(huì)參與，而是指激活社會(huì)資源。當(dāng)前，各地成立的社會(huì)工作部通過(guò)盤(pán)活社會(huì)資源的方式，增加基層社會(huì)治理的可分配資源，就是一個(gè)表現(xiàn)形式。激活社會(huì)資源類(lèi)的創(chuàng)新，能否帶來(lái)社會(huì)活力？這是值得關(guān)注的新問(wèn)題。

　　雖然地方政府創(chuàng)新主要受到國(guó)內(nèi)政治等影響，但隨著世界格局加速演進(jìn)，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)受到影響，這也會(huì)對(duì)地方政府創(chuàng)新帶來(lái)持續(xù)的影響。例如，中美貿(mào)易戰(zhàn)影響出口企業(yè)的出口率，這將影響地方政府的財(cái)政收入，也會(huì)對(duì)地方政府形成新的強(qiáng)有力的創(chuàng)新需求。在這個(gè)背景下，地方政府如何發(fā)揮積極性，回應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的需要，平衡發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，顯得尤為重要。在持續(xù)變化的國(guó)際形勢(shì)下，國(guó)家與政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用尤為重要，這將影響政府與社會(huì)的關(guān)系。這些會(huì)對(duì)地方政府創(chuàng)新帶來(lái)何種影響，值得進(jìn)一步關(guān)注。

　　總之，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。面對(duì)開(kāi)放社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)重塑、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)下的財(cái)稅能力變化，都將深刻塑造地方政府創(chuàng)新。如何保有創(chuàng)新與活力，成為新時(shí)代地方政府發(fā)展的重要議題。

　　（本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的整合機(jī)制比較研究”（23AZZ001）階段性成果）