作者：陳明星（中國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室主任）、張文忠（中國科學院地理科學與資源研究所研究員）

　　隨著我國城鎮化進程從高速擴張邁向存量優化的新階段，城市更新已成為推動高質量發展與提升居民生活質量的關鍵路徑。然而，這一轉型面臨著諸多復雜且棘手的挑戰，亟須以制度創新為引領，通過政策法規的精準供給、金融工具的多元創新、公共服務的均等化布局以及城鄉要素的雙向流動，構建更具韌性的城市更新體系。這不僅是對既有發展瓶頸的突破，更是塑造以人為本、綠色低碳、智能高效的新型城市形態的必然選擇，將為中國特色城鎮化道路提供新的實踐范式。

　　我國城鎮化發展新階段的特征與轉型邏輯。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。2000——2020年，我國城鎮化率年均增速高達1.39個百分點。然而，近年來我國城鎮化增速明顯放緩，2020——2023年年均增速降至0.76個百分點。最新統計數據顯示，我國常住人口城鎮化率已達67%，標志著城鎮化進入以存量優化為主導的重要時期。這一轉型不僅意味著建設重點從增量擴張轉向質量提升，更要求建立適應高質量發展的空間治理體系。其具體特征如下。

　　一是城市發展底層邏輯的轉變。城市發展底層邏輯從以產業為先導、以城市空間為支撐，逐步過渡到以人為核心，將人的需求和體驗置于首位。未來，城市發展將不再僅僅是經濟和空間的擴張，而是更加注重滿足不同群體的多樣化需求，尤其是老年人、兒童和低收入人群等特殊群體的服務需求。通過大幅改善不同群體的民生狀況，提高生活品質、改善居住環境，建設全齡友好型城市。

　　二是城市發展和建設重點的轉移。隨著城鎮化進程的不斷推進，城市發展和建設的重點正由過去的大規模增量擴張逐步向存量提質增效轉變。這一轉變意味著城市發展的重心從單純的規模擴張轉向更加注重質量和效益的提升。未來，我國城市發展將更加強調精細化管理、功能完善和空間再利用，更加關注城市文化、生態環境和社會服務等城市功能的綜合提升，更加注重綠地建設、環境綜合整治、社區活力打造、歷史街區保護和公共服務設施完善等。

　　三是超大特大城市空間治理的挑戰。超大特大城市作為經濟、文化和科技的中心，具有強大的吸引力和輻射力。在成為人口、資源和資本高度聚集區的同時，也面臨著人口密度過高、空間資源不足、交通擁堵、環境污染等問題。如何推進超大特大城市空間治理，尤其需要關注城市住房、教育和醫療等資源的空間和結構性失衡問題。

　　城市更新進程中的問題剖析。實施城市更新行動、實現高質量發展已成為中國城鎮化進入存量優化階段的重大命題。黨的二十屆三中全會強調“建立可持續的城市更新模式和政策法規”，為城市更新及空間治理體系指明了戰略方向。然而，隨著新時期城市發展的環境和條件發生重大變化，城市更新面臨著諸多新的問題和挑戰。

　　一是現行規劃管理制度有待完善。一方面，我國城市更新專項規劃與國土空間規劃銜接機制還不順暢。例如，空間規劃編制審批周期相對較長，存在一定滯后性，不適應城市更新的動態調整特征和已建成地區的復雜狀況。另一方面，當前我國缺乏有效處理涉及復雜土地產權更新項目的系統化處置政策，導致城市更新項目無法做到土地用途靈活調整、土地增容或者不同類型房屋建筑功能兼容。

　　二是城市更新多元資金保障機制尚未形成。一方面，地方政府財政壓力較大，既有專項資金缺乏統籌。目前，地方層面僅部分城市設立城市更新專項資金，且地方政府專項債券對城市更新支持不足，城市更新面臨較大資金缺口。另一方面，現有的金融支持城市建設多面向傳統基建和地產開發等領域，與城市更新的需求不匹配，導致城市更新項目融資難度大、融資成本高。

　　三是大城市及舊城公共服務更新壓力較大。一方面，在快速城鎮化過程中，關注新城建設、“忽視”舊城改造，導致舊城的公共服務欠賬較多。老舊小區普遍存在設施老化、衛生清潔不佳、停車難、居民住宅跑冒滴漏等民生痛點。另一方面，我國大部分城市“攤大餅”的空間結構體系造成的職住分離問題依然突出。據《2024年度中國主要城市通勤監測報告》顯示，2023年超大城市平均通勤距離為9.5公里，特大城市平均通勤距離為8.3公里。

　　四是城鄉融合及城市邊緣存在“燈下黑”問題。一方面，我國城市規劃建設及其空間治理更注重城市“心”的更新，實際卻弱化了邊緣的“圈”，一定程度造成“不城不鄉”“城鄉割裂”等問題。另一方面，我國部分超特大城市的更新改造存在公平性問題，一味追求“美化彩化”“大樹進城”“一夜成林”，而拆除大型市場或外遷產業，導致城市就業和民生改善效果適得其反。

　　優化四個體系推動城市高質量發展。城市更新是推動城市高質量發展、提升城市品質和居民生活質量的重要舉措。近年來，隨著我國城鎮化進程的加速推進，亟待從政策法規、資金保障、空間優化、城鄉協同等多維度入手，系統性地優化四個體系，為城市可持續發展注入新動力。

　　一是完善城市更新的政策法規與制度體系。一方面，完善城市更新相關政策體系，明確城市更新牽頭部門，建立工作領導體制與實施機制，全面梳理各級部門的權責清單和核心業務清單。同時，強化城市更新專項規劃的可操作性，建立城市——片區——地塊——項目分層級更新傳導體系，完善城市設計管理制度。此外，還要探索建立居民自主更新、“居民——開發商或代建商”的建設機制。另一方面，推進城市更新法治建設，推動城市更新各項制度改革，建立健全適用于城市更新的土地審批、標準規范、財稅金融等制度體系。

　　二是完善可持續的城市更新多元投資體系。一方面，鼓勵地方財政加大投入力度，在用好用足地方政府專項債券資金的同時，探索將城市老舊燃氣管網改造、老舊小區改造等各類專項資金統籌整合，推動城市更新實施。另一方面，拓寬城市更新資金渠道，健全政府、社會資本、產權人等多元資金來源，發展城市更新基金、不動產投資信托基金等市場化融資模式，并根據城市更新不同階段完善金融支持工具。同時，完善城市更新稅收優惠制度，建立系統、有差異的稅收優惠政策，明確不同類型城市更新項目專項稅收減免政策。

　　三是完善舊城更新改造人本化的空間體系。一方面，加大舊城公共服務設施改造和更新力度，全面提升城市整體公共服務質量，如針對“一老一小”的養老、托育服務設施，增加社區停車和充電設施，提升公共設施的均衡性、可及性和供給效率。另一方面，合理控制城市開發強度，推進城市中心非核心功能疏解，著重調整核心區、中心區和都市圈空間開發強度，優化超大特大城市發展環境容忍度。同時，提升城市基礎設施韌性，推進“平急兩用”的基礎設施建設、地下老舊管線改造升級、城市生命線安全工程以及海綿城市建設。

　　四是完善城鄉雙向一體化的協同發展體系。一方面，強化城市中心的集聚擴散作用，推動超大特大城市、都市圈同城化發展，調整、優化土地使用政策，建立土地、人口、住房規模協調機制，避免傳統的規模擴張模式，形成超大特大城市智慧高效治理新體系。另一方面，注重城鄉社區微改造，以城鄉社區為基本單元，以改善群眾身邊、房前屋后人居環境的實事小事為切入點，通過社會互動優化空間布局，提升生活品質和城鄉社區建設水平。同時，還要有效探索城鄉融合模式，因地制宜、分類指導，探索推進城鄉融合發展新模式。