作者：談慧娟、羅家為

　　縣城是促進城鄉融合發展、構建新型工農城鄉關系的關鍵支撐。近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確了以縣城為重要載體的城鎮化建設的發展目標和具體任務，進一步凸顯了以縣城為載體的城鎮化在我國城鎮化戰略中的重要作用。要確保縣城建設取得實效，必須全面準確把握文件精神，尊重縣城發展客觀規律，避免片面理解和誤讀，扎實有序推進各項建設任務。

　　科學制定縣域城鎮化建設的戰略規劃。縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，各種各樣的縣城是中國經濟社會發展的底色，承載了億萬家庭的生計和希望。截至2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億，其中縣城常住人口加上縣級市的城區常住人口約為2.5億，占全國城鎮常住人口的近30%；如果再加上農村人口和鄉（鎮）城鎮人口，那么縣域總人口將達到我國總人口的一半以上。顯然，以縣城為載體的城鎮化在我國城鎮化戰略中具有重要地位，同時也是推進區域協調發展和促進共同富裕實現的重要著力點。正因如此，要堅持規劃先行，科學制定縣域城鎮化建設的戰略規劃，推進以縣城為載體、以人為核心的城鎮化建設。一方面，堅持系統思維、全域統籌、點面結合，將縣域城鎮化建設置于我國整體城鎮體系之中，置于現代化的發展全局之中，明確縣域城鎮化的角色定位、結構功能和發展方向。另一方面，堅持在“一縣一策”的基礎上，兼顧縣級市城區和非縣級政府駐地特大鎮建設，形成不同縣域之間以及縣鄉（鎮）合理分工和良性互動。同時，加強調查研究和動態監測，把握縣域城鎮化的總體態勢、發展格局和短板弱項，在此基礎上精準對接相關建設項目，防止無序競爭和盲目重復建設。

　　加快理順城鎮化建設的縱向管理體制。我國的基本國情是城市級別存在著巨大的差異，從直轄市、副省級城市到省會城市、地級市，從縣級市、縣城再到鄉（鎮），構成了我國“縱向一體化”的城鎮體系，不同層級的城市享有的自主權限存在顯著差異，能夠調動和利用的資源數量差距也較大，在很大程度上決定了其發展水平。長期以來，居于我國城鎮化體系末端的縣域，在財政、稅收、立法權、執法權等方面享有的權限較小，在教育、醫療、公共文化服務等各方面的投入與其人口數量和國土面積不相匹配，這種高度向上集中的管理體制限制了縣域城鎮化的發展，加劇了城鎮化建設的極化現象，不利于實現共同富裕。為此，要加快理順城鎮化建設的縱向管理體制，賦予縣城和鄉鎮更大的自主權限，推動城鎮化建設的資源下沉和重心下移。一是建立健全城鎮化建設的中央—省—市—縣—鄉（鎮）“五級聯動”機制，強化“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的管理體制；加強政府宏觀調控，深化財稅體制改革，暢通資源向下傾斜的制度化渠道，確保縣域城鎮化建設落地落實。二是穩步推進“省直管縣”管理體制改革，在財稅、立法、執法等方面賦予縣城建設更大的自主權限，破解地級市“小馬拉大車”的發展困局。三是理順縣、鄉（鎮）、村關系，有條件的發達地區要推進擴權強鎮，做大、做強、做實鄉（鎮）一級政府，探索差異化、多樣化、特色化的小城鎮發展模式。

　　大力提升縣城經濟社會綜合承載能力。縣城是我國經濟社會發展的重要陣地，也是民眾生活、交往和工作的重要場域，承載著政治、經濟、社會、文化、生態等多維功能。由于縣城經濟社會綜合承載能力不足，我國城鎮化的典型特征是向大城市集中，導致一些大城市超負荷運轉，面臨著一系列不穩定性和不確定性風險。為此，在持續推進城鎮化過程中，要大力提升縣城經濟社會綜合承載能力，鼓勵和引導人口資源向縣城流動，從而分擔大城市人口、資源和環境的承載壓力，防范和化解潛在的系統性風險。一是強化縣城產業支撐能力。從國家產業布局、產業升級以及構建雙循環發展格局的戰略高度出發，明確縣城產業在整個產業體系中的角色和定位，優化重組縣城產業結構；支持縣城承接和消化外部產業轉移，大力發展特色制造業、特色農業、農產品加工、物流倉儲等。二是提高縣城基礎設施承載能力。以系統思維，完善縣城生產、生活、消費等各方面基礎設施，推動市政交通、外連交通、防洪排澇、消防管網、老舊小區、防災減災、社會福利等基礎設施全面提檔升級。三是提升縣城公共服務能力。完善縣城醫療衛生體系，建立健全省、市三甲醫院幫扶機制；擴大教育資源供給，推進產教融合；創新公辦和民營相結合的養老托育服務機制，不斷增強公共文化服務的可及性。

　　全面推進鄉村振興與城鄉融合。縣城是城鎮化建設的重要載體，也是城鄉融合的重要切入點，更是鄉村振興的主陣地。推進以縣城為載體的城鎮化建設必須克服“縣城本位主義”，將鄉村納入城鎮化建設的體系之中，全面推進城鄉融合與鄉村振興，確保縣域城鎮化的整體推進和均衡發展。首先，要推動縣城基礎設施向鄉村伸延，在保持鄉村社會特色的基礎上，促進水、電、氣、網、物流、交通等基礎設施建設和運營并軌，建立城鄉統一的基礎設施管護和運營機制。其次，要統籌推進縣域醫療、教育、養老、托育等基本公共服務均等化，建立和推廣“醫共體”和“醫聯體”，發展城鄉教育聯合體和推進教師輪崗制，構建普惠型和互助性的鄉村養老服務體系。再次，推動縣域土地、資源和環境協調發展，建立城鄉統一的土地市場，穩妥實施農村集體經營性建設用地入市，合理高效利用資源，保護縣域生態環境，打造藍綠生態縣域空間。最后，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，保持扶貧政策的穩定性，加強對脫貧群眾的動態監測，利用脫貧攻堅的制度成果、人才條件和物質基礎，乘勢而上全面推進鄉村振興，補齊鄉村社會發展短板，助力共同富裕的實現。（談慧娟、羅家為）