作者：王社坤、南佳藝（西北大學(xué)法學(xué)院）

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和構(gòu)建國土空間規(guī)劃均是生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，均致力于通過國土空間分區(qū)推動生態(tài)環(huán)境治理，但是兩項制度的發(fā)展路徑和制度重心不盡相同。如何實(shí)現(xiàn)兩者之間的有效銜接，是環(huán)境法典編纂中亟待關(guān)注的重要問題。

　　緣起：從制度“分流”走向“合流”的必然

　　劃分功能區(qū)并實(shí)施差別化的管控是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效手段，被世界各國普遍采用。20世紀(jì)90年代以來我國就陸續(xù)劃定了地表水、大氣和聲環(huán)境功能區(qū)，進(jìn)入21世紀(jì)后通過生態(tài)功能區(qū)劃和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，初步構(gòu)建了不同生態(tài)環(huán)境要素的分區(qū)管控體系。這期間生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控主要以單項要素保護(hù)為目標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)對特定生態(tài)環(huán)境空間的整體性保護(hù)。此外，管控分區(qū)的空間尺度較粗，也未實(shí)現(xiàn)國土空間全覆蓋。

　　以生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)，2015年以來我國開始探索以生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單（即“三線一單”）為核心內(nèi)容的新型生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。截至2021年底，我國所有省、市兩級“三線一單”成果均已完成，基本建立了覆蓋全國的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。與早期的單要素分區(qū)管控相比，基于“三線一單”的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控綜合了生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量管理和資源利用等多要素管控要求，能更好地契合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性需求。更重要的是，此種生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控將上述“三線”轉(zhuǎn)化為不同區(qū)域和生態(tài)環(huán)境管控單元的差異化管理和準(zhǔn)入要求，為政府和企業(yè)提供了生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域的空間可視化標(biāo)準(zhǔn)。因此，此種生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控本質(zhì)上是一種以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的空間治理手段，它通過“劃框子、定規(guī)則”在確保系統(tǒng)性、整體性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理的空間化、差異化、精細(xì)化。

　　習(xí)近平總書記提出，國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)之一就是構(gòu)建“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的國土空間格局。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的國土空間治理體系。一方面，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南和藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。另一方面，國土空間規(guī)劃旨在通過“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)對國土空間結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，并通過國土空間用途管制對國土空間不同分區(qū)進(jìn)行差異化治理。因此，以生態(tài)環(huán)境治理為核心目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，必須要納入國土空間治理體系的整體框架才能更好發(fā)揮其效能。2020年頒布的《長江保護(hù)法》在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控法治化的同時，就明確要求“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單應(yīng)當(dāng)與國土空間規(guī)劃相銜接”。

　　路徑：以空間分區(qū)及其管控措施為著力點(diǎn)

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控以區(qū)域生態(tài)環(huán)境評價結(jié)果為科學(xué)依據(jù)，根據(jù)生態(tài)環(huán)境屬性和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特征將國土空間劃分為優(yōu)先保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)管控區(qū)、一般管控區(qū)三類生態(tài)環(huán)境管控單元。國土空間規(guī)劃則將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融為一體，以資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價（即“雙評價”）為依據(jù)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。不難發(fā)現(xiàn)，兩者都以生態(tài)優(yōu)先為指導(dǎo)理念，以全域空間分區(qū)、精細(xì)化管控為核心管理思路。但是，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控更關(guān)注國土空間的生態(tài)環(huán)境屬性，以其生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和生態(tài)環(huán)境管理目標(biāo)為依據(jù)對國土空間分區(qū)劃定不同類型的管控單元。國土空間規(guī)劃則需統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間需求，從較為宏觀的層面關(guān)注承載各類活動的空間分布格局，生態(tài)環(huán)境屬性只是需要統(tǒng)籌考慮的因素之一。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是，生態(tài)環(huán)境管控分區(qū)與國土空間規(guī)劃的分區(qū)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系或?qū)?yīng)關(guān)系。

　　生態(tài)環(huán)境管控分區(qū)中的優(yōu)先保護(hù)區(qū)包括生態(tài)保護(hù)紅線、一般生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護(hù)區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護(hù)區(qū)等。根據(jù)目前技術(shù)方案，生態(tài)環(huán)境管控分區(qū)與國土空間規(guī)劃分區(qū)的重合部分只有生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)。生態(tài)保護(hù)紅線所劃定的國土空間，既是生態(tài)環(huán)境管控分區(qū)中的優(yōu)先保護(hù)區(qū)，又屬于國土空間規(guī)劃中的生態(tài)空間。一般生態(tài)空間大部分位于國土空間規(guī)劃中的生態(tài)空間，但是城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間內(nèi)也存在以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的空間。比如，城市公園綠地、城市植物園、城市森林公園、農(nóng)田防護(hù)林、生態(tài)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)區(qū)等。根據(jù)生態(tài)服務(wù)重要性和生態(tài)系統(tǒng)敏感性評估，這些位于城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的“生態(tài)空間”，也應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境管控分區(qū)中被納入優(yōu)先保護(hù)區(qū)。此外，生態(tài)環(huán)境管控分區(qū)中的自然資源重點(diǎn)管控區(qū)、大氣環(huán)境布局敏感區(qū)、大氣環(huán)境弱擴(kuò)散區(qū)等空間分區(qū)在國土空間規(guī)劃的“三區(qū)”中都有分布。在大氣環(huán)境布局敏感區(qū)和弱擴(kuò)散區(qū)嚴(yán)格限制高排放或高污染項目建設(shè)，但是國土空間規(guī)劃中與此類區(qū)域?qū)?yīng)的管控措施中可能并無此類要求，因此生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間用途管制在具體項目管理層面可能存在潛在沖突。

　　在空間治理體系中，空間分區(qū)只是手段，基于空間分區(qū)實(shí)施差異化、精細(xì)化的管控措施才是空間治理的核心任務(wù)。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控以管控單元為空間載體、依托生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，系統(tǒng)集成了空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控、資源利用效率等四方面的管控要求。其中，優(yōu)先保護(hù)單元以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，重點(diǎn)管控單元以將各類開發(fā)建設(shè)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)為核心，一般管控單元則以保持區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定為目標(biāo)。國土空間規(guī)劃則結(jié)合空間用途和屬性，劃分生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間，通過國土空間用途管制規(guī)則對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間（即“三區(qū)”）提出開發(fā)利用或保護(hù)的詳細(xì)要求；強(qiáng)調(diào)以管控區(qū)和控制線為主要手段，但在城鎮(zhèn)空間內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理方面缺乏具體的細(xì)化管控。相比之下，以“三區(qū)三線”為核心的國土空間規(guī)劃雖然非常重視生態(tài)保護(hù)紅線，但基本未涉及環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線等生態(tài)環(huán)境目標(biāo)和管理要求。

　　為此，應(yīng)當(dāng)從空間分區(qū)與管控措施兩個方面強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃的銜接。首先，空間分區(qū)應(yīng)當(dāng)以國土空間規(guī)劃的分區(qū)為基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃的優(yōu)勢在于從宏觀層面劃定生態(tài)空間，并通過用途管制實(shí)現(xiàn)對生態(tài)空間轉(zhuǎn)用的控制。因此，應(yīng)當(dāng)以國土空間規(guī)劃確定的開發(fā)利用格局為基礎(chǔ)、以規(guī)劃環(huán)評為抓手、以區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價成果為科學(xué)依據(jù)，在國土空間規(guī)劃的“雙評價”中充分考慮生態(tài)環(huán)境因素，使得依據(jù)“三區(qū)三線”進(jìn)行的國土空間分區(qū)具備良好的環(huán)境合理性。其次，對各類國土空間分區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理措施應(yīng)當(dāng)通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控予以具體化。國土空間規(guī)劃的劣勢則在于其對各類國土空間范圍內(nèi)系統(tǒng)化、精細(xì)化、差異化的生態(tài)環(huán)境管控措施的供給不足，這恰恰是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的優(yōu)勢所在。因此，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控措施視為國土空間用途管制措施在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的延伸和細(xì)化，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中涉及空間布局約束的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)作為國土空間規(guī)劃用途管制的內(nèi)容，而國土空間用途管制要求中涉及生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容也應(yīng)納入生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，兩者共同構(gòu)成完整的國土空間生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。

　　在生態(tài)文明制度體系中，國土空間規(guī)劃重在劃定國土空間格局，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控則重在生態(tài)環(huán)境管控措施的空間落地，促進(jìn)兩者有效銜接有助于構(gòu)建國土空間開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境治理的新格局。

　　（本文系北京市社科基金青年項目“京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究”（18FXC026）階段性成果）