作者：侯佳儒（中國政法大學民商經濟法學院教授）

　　2019年9月18日，習近平總書記在鄭州召開專題座談會，指出貫徹落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略，要“牢固樹立‘一盤棋’思想”，“共同抓好大保護，協同推進大治理”。2024年9月12日，習近平總書記在蘭州主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，指出“要持續完善黃河流域生態大保護大協同格局，筑牢國家生態安全屏障”。

　　持續完善黃河流域生態大保護大協同格局，能夠確保對黃河流域生態系統的全面保護和修復，維護國家生態安全大局；能實現生態高水平保護和經濟高質量發展的齊頭并進，使黃河成為造福人民的“生態河”和“幸福河”；能打破區域壁壘，推動資源優化配置和要素自由流動，促進區域協調發展；能構建黃河文化的整體全面保護、傳承和弘揚，增強民族凝聚力和文化自信。

　　持續完善黃河流域生態大保護大協同格局，就要提高思想站位和戰略站位，要將黃河流域治理置于國家全面推進生態文明建設、推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化、推進文化強國的實踐大背景中，“更加突出黃河治理的系統性、整體性、協同性，推動構建上下游貫通一體的生態環境治理體系”。要以推動黃河流域“多目標協同、多部門聯動、多產業聯結、多區域互動、全要素流動”為目標，為黃河流域生態保護和高質量發展提供體制機制保障和有力制度支撐。

　　當前，秉持黃河流域治理“一盤棋”思想，完善黃河流域生態大保護大協同格局尤其要關注和重視如下協同機制。

　　一是目標和規劃協同。要將習近平生態文明思想貫徹到黃河流域治理各層面和各環節，實現黃河流域經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的“五位一體”同步推進。要協同好生態保護和綠色發展的關系。黃河流域治理要解決黃河流域生態保護問題，解決沿黃地區經濟社會發展的不平衡不充分問題，在總體上樹立“生態、經濟和社會”互相協調的目標，在黃河流域生態大保護同時，實現黃河流域的綠色發展、聯動發展、可持續發展、高質量發展。在確立目標的基礎上，黃河流域治理應堅持規劃引領，應進一步建立健全國家相關部門和黃河流域各省級行政區代表組成的規劃編制和協調機制，負責規劃的實施監督、協調解決規劃執行過程中的矛盾與問題，建立健全規劃實施的動態評估制度，確保規劃的科學性和適應性。

　　二是體制和機制協同。協同處理好黃河流域的行政管理體制。傳統上“部委條條分割、地方塊塊分割”的管理體制難以有效應對黃河流域的生態保護和高質量發展問題，出現“九龍治水”“沿黃九省治水用水”“各自為政”的現象。管理主體權責不清，加之缺乏有效的行政監督、處罰手段和經濟調控手段，導致流域內各行政跨區部門跨區域統籌協調能力較差。為解決黃河流域治理薄弱難題，應從國家層面和戰略高度出發，突破現行的行政區域管理體制，在遵循流域整體性、系統性以及發展與保護的協調性的基礎上，借鑒河長制湖長制的成熟經驗，建立流域統一管理體制。在明確管理體制的基礎上，部門與部門之間應當形成分工明確、協同配合的治理機制。黃河流域治理是“一盤棋”，不能靠各區域、各部門“單打獨斗”，需要建立中央、地方、公眾等多元主體共同參與的動態工作機制。進一步完善中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制，完善流域協調保護與管理協調機制，合理協調中央與地方、部門與部門、流域與區域、區域與區域之間的關系，明確管理主體的權力清單和責任清單，強化流域內水生態環境保護修復聯防聯控、共保共治、聯合執法機制。

　　三是制度協同。當代中國制度體系結構主要包括四部分內容，即法律制度體系、黨內法規體系和黨的政策體系、國家政策體系和社會規范體系。各種制度體系制定的主體、程序存在差異，各自適用范圍、功能作用和調整對象也不相同。在黃河流域法制建設過程中，要對各種制度體系予以科學、恰當的法律定位，厘清各種制度類型在社會治理結構和法治結構中的地位、作用及相互關系。整合各制度體系內容，協同發力，推進黃河流域大保護大治理的整體效果。立法協同是制度協同的關鍵。要完善區域協同立法、部門協同立法、多元立法主體協同立法的體制機制，堅持科學立法、民主立法、依法立法，以良法保障善治，充分發揮立法在黃河流域生態保護與高質量發展中的引領、推動和保障作用。

　　四是區域和產業協同。黃河全長5464公里，流經9個省區，橫跨東中西三大地帶。黃河生態系統是一個有機整體，是我國重要的生態屏障、經濟地帶，是打贏脫貧攻堅戰的主戰場。“牢固樹立‘一盤棋’思想”，應持續創新區域協同治理與協調發展機制，充分考慮上中下游地區的差異，注重協調黃河流域青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南和山東（以下簡稱“沿黃九省區”）的地方關系，破解流域治理、區域治理的困局，合理配置沿黃九省區的各項資源。從產業上看，沿黃九省區自然環境、地理條件、要素稟賦、經濟水平各異，適宜產業也有所不同。應當從實際出發，堅持“精準定位、因地制宜、突出特色”的基本原則，實施“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”的發展策略。考慮到黃河流域生態系統的脆弱性，沿黃地區在推動產業發展與產業轉型的過程中，要大力發展生態農業、綠色工業、生態旅游業等，全面提升黃河流域綠色產品和綠色服務的供給水平，保障黃河流域地區間協同發展。

　　五是執法和司法協同。要進一步完善黃河流域生態環境治理跨部門聯合執法的長效機制。一方面，建立黃河流域生態保護跨部門聯合執法制度。明確聯合執法的方法、形式、程序等事項，形成區域內常規性、長效性的聯合執法檢查機制。另一方面，促進和保障全流域有效開展聯合執法和協同執法。建立黃河流域統一的生態環境監控體系，打造多要素、多介質動態監控和全覆蓋、高精度、反應迅速的立體化監控網絡。建立黃河流域協同信息平臺，實現流域管理部門之間信息資源共享互通。統一黃河流域治理規劃和環評，統一流域國土空間規劃，實現“多規合一”。從司法上講，進一步完善黃河流域常態化司法協作機制，加強流域內各地方法院之間在立案、審判、執行方面的工作對接。推進跨域立案訴訟服務改革，推動流域內各地方法院之間訴訟事項跨區域遠程辦理、跨層級聯動辦理。對于流域內重大疑難復雜法律適用問題，由相關法院共同協商研究解決。進一步健全流域一體化執行指揮體系，推動流域內異地法院之間在查詢、凍結、查封、調查或者法律文書送達等有關事項的司法協作。立足流域內生態環境治理需要，構建沿黃河九省區人民法院環境資源司法協作機制。

　　（本文系國家社科基金重大項目“黃河流域生態保護和高質量發展法律制度體系研究”（20&ZD186）階段性成果）