當(dāng)務(wù)之急是充分理解和落實(shí)好三個(gè)頂層設(shè)計(jì)

　　混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然更加促進(jìn)國有資本與各類社會(huì)資本，包括民營資本、外國資本、其他類型資本的廣泛融合也。這就將根本打破了長期以來關(guān)于“國進(jìn)民退”或“國退民進(jìn)”的種種爭(zhēng)議和思想障礙。

　　在新的歷史條件下，通過積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，必然會(huì)充分調(diào)動(dòng)兩種所有制經(jīng)濟(jì)成分的活力、競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)造力。公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)二者也不是誰替代誰的問題，而是取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)，共進(jìn)共發(fā)展?？梢哉J(rèn)為，這是本輪企業(yè)改革的重要基調(diào)，也是妥善解決好政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)關(guān)系在企業(yè)改革發(fā)展領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，讓各種企業(yè)生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律實(shí)現(xiàn)有效和優(yōu)化的配置。但目前社會(huì)上仍然存在一些觀望和等待的現(xiàn)象，就其原因是對(duì)《決定》關(guān)于國企改革的基本思路還沒有完全領(lǐng)會(huì)。其實(shí)，細(xì)讀《決定》，此輪企業(yè)改革已經(jīng)確立了三個(gè)層次的“頂層設(shè)計(jì)”。

　　一是對(duì)國企準(zhǔn)確定位，實(shí)施分類管理。無論是一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家還是理論界對(duì)國有企業(yè)定位和功能的研究，一般都認(rèn)為國有企業(yè)具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提供公共服務(wù)、平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任這幾大功能，就此國有企業(yè)一般也被分為公益型、自然壟斷型、競(jìng)爭(zhēng)型三大類。由于三個(gè)類型的職責(zé)定位不同，其在企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)、組織設(shè)計(jì)、制度安排、管理者薪酬制度上完全不同。

　　比如，對(duì)公益性國企，是依照專門法律設(shè)立和經(jīng)營的具有專門職能的國有獨(dú)資單位。其作用是直接提供公共服務(wù)，沒有經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，即不以盈利為目的，靠財(cái)政維持。在治理機(jī)制設(shè)計(jì)上主要是成本控制，強(qiáng)調(diào)公眾代表參與決策和監(jiān)督。管理層薪酬。高管的薪酬標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)其企業(yè)成本控制水平和公眾滿意度與對(duì)應(yīng)的政府公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)一致。

　　對(duì)壟斷性國企，國際通行的做法都是國有經(jīng)營，這類國有企業(yè)經(jīng)營基本原則是盈虧平衡，不賠不賺，應(yīng)該以社會(huì)公共性作用為主，經(jīng)濟(jì)性作用居次，以最大限度保證國民福利最大化。對(duì)其中一類稀缺資源類國企，為防止稀缺資源過度耗竭，必須對(duì)國內(nèi)稀缺資源開發(fā)征收高額資源稅，再通過國家財(cái)政支出回饋公眾。在治理機(jī)制設(shè)計(jì)上，與公益性國有企業(yè)一樣，強(qiáng)調(diào)信息公開，在董事會(huì)的構(gòu)成上要體現(xiàn)公共性和董事會(huì)的集體決策和監(jiān)督。在管理層薪酬確定上應(yīng)與公益性國有企業(yè)一樣，根據(jù)高管貢獻(xiàn)與對(duì)應(yīng)的公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)一致。

　　對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性國企，則完全按照市場(chǎng)化的企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作。

　　有了這樣的國企分類，對(duì)于《決定》確定的此輪國企改革的“重頭戲”——積極推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)這樣一個(gè)現(xiàn)階段基本經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)現(xiàn)形式就有了推進(jìn)的基礎(chǔ)，首先是從競(jìng)爭(zhēng)性國企入手，同時(shí)推進(jìn)自然壟斷型國企在產(chǎn)業(yè)鏈可競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)逐步試點(diǎn)，通過廣泛引入社會(huì)資本進(jìn)入，形成國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，進(jìn)而推進(jìn)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善，真正打造出一批適應(yīng)全球化時(shí)代的市場(chǎng)性企業(yè)，確保實(shí)現(xiàn)國有資本的放大功能和保值增值，并對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和全民資產(chǎn)作出國有企業(yè)的應(yīng)有貢獻(xiàn)。

　　二是以推動(dòng)管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管體制著力推進(jìn)三層次國資管理架構(gòu)。

　　從2002年國務(wù)院國資委成立以來，我國對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管方式進(jìn)行了比較大的改革，當(dāng)時(shí)確立的目標(biāo)是推進(jìn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利三個(gè)統(tǒng)一和“管資產(chǎn)、管事和管人”的三結(jié)合，這十多年，尤其是央企結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，部分企業(yè)實(shí)現(xiàn)了“做大做強(qiáng)”的目標(biāo)，但十年來的實(shí)踐仍面對(duì)一些深層次的問題沒有很好解決，主要表現(xiàn)就是，一是政企政資分開仍不徹底，國有資產(chǎn)監(jiān)管仍以具體的企業(yè)管理為主，國有資產(chǎn)資本化程度不夠理想。二是國資監(jiān)管缺位和越位現(xiàn)象同時(shí)存在，部門利益的驅(qū)使導(dǎo)致各政府職能部門過多地干涉到企業(yè)的微觀管理，監(jiān)管者和經(jīng)營者的行政化傾向較嚴(yán)重。三是國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局仍然戰(zhàn)線過長，沒有很好向公益性、公共服務(wù)性領(lǐng)域和戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域集中，央企層面涉足競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域過快，主頁不是很突出。

　　因?yàn)檫@樣的問題，導(dǎo)致近年來廣為社會(huì)詬病的“國有資產(chǎn)流失論”、“國企領(lǐng)導(dǎo)失位論”、“利益輸送論”和“不公平競(jìng)爭(zhēng)論”等的現(xiàn)象存在。其核心問題就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上指出的“委托—代理”問題沒有很好解決，國資委成為雙重代理人角色，國資監(jiān)管體系成為復(fù)雜的多級(jí)“委托—代理”關(guān)系，因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱和監(jiān)管的不充分，國企運(yùn)營中出現(xiàn)了大量的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇難題，從而使得資產(chǎn)的代表者、資產(chǎn)的監(jiān)管者和國有資本的投資運(yùn)營者形成一個(gè)多重、多層次的利益博弈鏈條。

　　如何解決這樣的問題，就需要重構(gòu)國有資產(chǎn)運(yùn)營的授權(quán)體制。這次《決定》明確指出，完善國資監(jiān)管方式的主要手段是要建立健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制。其實(shí)質(zhì)是國資委作為全民資產(chǎn)的委托人要對(duì)國資主要進(jìn)行股權(quán)運(yùn)營，建立國有資本投資運(yùn)營公司這樣一個(gè)中間層，來建立健全國資監(jiān)管的三層架構(gòu)，監(jiān)管層今后不再介入具體的企業(yè)微觀層面，主要是通過管資本為著力點(diǎn)，以資本這樣一個(gè)“形態(tài)統(tǒng)一、目標(biāo)統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一，效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的特點(diǎn)，搭建市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)或股權(quán)交易平臺(tái)，大力推進(jìn)國有資產(chǎn)的資本化、證券化程度，以重塑有效的企業(yè)運(yùn)營架構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)提高國有資源配置效率，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　三是以發(fā)展混合所有制為切入點(diǎn)重塑國企法人治理結(jié)構(gòu)。國有資產(chǎn)“資本化”的重要微觀基礎(chǔ)就是完善現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。建立健全國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，特別是構(gòu)建有效、規(guī)范運(yùn)作的董事會(huì)是國資委實(shí)現(xiàn)間接監(jiān)管企業(yè)、實(shí)現(xiàn)“管資本”的必要前提。目前企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)仍是個(gè)世界性的難題。在制度較為成熟的歐美等先進(jìn)國家、跨國公司也不斷地出現(xiàn)各種丑聞，都不同程度地存在監(jiān)管失效問題。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，這個(gè)問題也更加突出。其中，一個(gè)重要問題，就是“一股獨(dú)大”、企業(yè)的“內(nèi)部人控制”問題。近年來出現(xiàn)的大量國有資產(chǎn)流失問題和企業(yè)利益輸送問題，都是法人治理結(jié)構(gòu)建立不到位不健全的表現(xiàn)。破解之道就是要治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)一步完善董事會(huì)制度，切實(shí)增強(qiáng)外部董事參與企業(yè)決策、行使監(jiān)督的權(quán)力制衡機(jī)制。同時(shí)，要切實(shí)加大信息公開，對(duì)國企整個(gè)運(yùn)營和國有資本財(cái)務(wù)和收益情況向社會(huì)公開。

　　在新一輪國企改革中，當(dāng)然還需要進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化的職業(yè)經(jīng)理人制度，切實(shí)打破國有企業(yè)的行政屬性，徹底解決央企經(jīng)營管理者“亦官亦商”的雙重身份。職業(yè)經(jīng)理人制度是人才市場(chǎng)最具活力與前景的階層，是企業(yè)經(jīng)營管理中最關(guān)鍵的因素。目前我國職業(yè)經(jīng)理人的數(shù)量少、質(zhì)量不高，職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)不規(guī)范，法制環(huán)境不健全、道德環(huán)境不成熟，職業(yè)經(jīng)理人的市場(chǎng)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失。由于這些原因，造成我國國有企業(yè)激勵(lì)機(jī)制不健全，經(jīng)營者選擇不合理。一定意義上說，培育成熟的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，建立有中國特色、符合國有企業(yè)發(fā)展實(shí)際的職業(yè)經(jīng)理人制度是完善我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的重要工作，也是進(jìn)一步深化我國國有企業(yè)改革的重要制度設(shè)計(jì)，這個(gè)問題尚需進(jìn)一步破題。

　　在實(shí)施“一企一策”中積極發(fā)揮市場(chǎng)的力量

　　總的看起來，新一輪國企改革在思路上有了整體的制度設(shè)計(jì)框架，以上歸納的三個(gè)層面的總體設(shè)計(jì)是相輔相成，相互促進(jìn)，一環(huán)套一環(huán)并不可割裂的。盡管在積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、加快國資監(jiān)管體制改革上目前尚面臨一系列問題亟待破解。但這一輪改革的一個(gè)基本原則中央強(qiáng)調(diào)要“頂層設(shè)計(jì)”和“鼓勵(lì)試點(diǎn)”相結(jié)合。從國資委謀劃這輪國企改革的指導(dǎo)思想上則強(qiáng)調(diào)“一企一策”。目前一些重點(diǎn)行業(yè)和國資比重比較大的地方都出臺(tái)了很好的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案。像中石油、中石化、中信集團(tuán)、中國建材等等央企都結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn)，推出了別具特色的混合所有制方案。

　　當(dāng)然，鑒于當(dāng)前我國改革具有緊迫性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，正如中央所說，改革進(jìn)入了“深水區(qū)”，需要“啃硬骨頭”，今天國企改革發(fā)展面臨的問題不少是由來已久，非有“壯士斷腕”的精神不可，否則我們就不能抓住新一輪全球化、全面結(jié)構(gòu)調(diào)整和以信息化為代表的新技術(shù)革命浪潮。鼓勵(lì)各地、各個(gè)行業(yè)、各類企業(yè)大膽試點(diǎn)和突破，必須以頂層設(shè)計(jì)為引導(dǎo)，想明白的、也為實(shí)踐證明卓有成效的國內(nèi)外企業(yè)運(yùn)營和資產(chǎn)監(jiān)管方式，就需要大膽借鑒，勇于突破，不能再亦步亦趨了。

　　近年來，我國許多民營企業(yè)在資本運(yùn)營模式和商業(yè)模式上的一系列重大創(chuàng)新，已經(jīng)為國有企業(yè)改革譜寫了可資借鑒的成功范本；資本市場(chǎng)化的運(yùn)營環(huán)境也基本形成，國有資本證券化的力度和深度已有廣泛的實(shí)施基礎(chǔ)。當(dāng)前的國有企業(yè)改革就需要真正突破思想的障礙和利益的藩籬，要大膽試、大膽闖。甚至需要有著更多的“顛覆性創(chuàng)新”思維來推進(jìn)新一輪國企改革。只要我們能始終本著對(duì)人民資產(chǎn)的負(fù)責(zé)精神、始終本著對(duì)國家和民族利益負(fù)責(zé)的態(tài)度，中國的國企改革和發(fā)展應(yīng)當(dāng)有著廣闊的未來。(此文國家行政學(xué)院研究員胡敏為《改革》雜志學(xué)術(shù)研討會(huì)上的發(fā)言稿)