當務之急是充分理解和落實好三個頂層設計

　　混合所有制經濟發展必然更加促進國有資本與各類社會資本，包括民營資本、外國資本、其他類型資本的廣泛融合也。這就將根本打破了長期以來關于“國進民退”或“國退民進”的種種爭議和思想障礙。

　　在新的歷史條件下，通過積極發展混合所有制經濟，必然會充分調動兩種所有制經濟成分的活力、競爭力和創造力。公有制經濟與非公有制經濟二者也不是誰替代誰的問題，而是取長補短、相互促進，共進共發展。可以認為，這是本輪企業改革的重要基調，也是妥善解決好政府與企業、政府與市場關系在企業改革發展領域中的具體體現，讓各種企業生產要素按照市場經濟的內在規律實現有效和優化的配置。但目前社會上仍然存在一些觀望和等待的現象，就其原因是對《決定》關于國企改革的基本思路還沒有完全領會。其實，細讀《決定》，此輪企業改革已經確立了三個層次的“頂層設計”。

　　一是對國企準確定位，實施分類管理。無論是一般市場經濟國家還是理論界對國有企業定位和功能的研究，一般都認為國有企業具有彌補市場失靈、提供公共服務、平抑經濟波動、承擔社會責任這幾大功能，就此國有企業一般也被分為公益型、自然壟斷型、競爭型三大類。由于三個類型的職責定位不同，其在企業的經營目標、組織設計、制度安排、管理者薪酬制度上完全不同。

　　比如，對公益性國企，是依照專門法律設立和經營的具有專門職能的國有獨資單位。其作用是直接提供公共服務，沒有經濟性目標，即不以盈利為目的，靠財政維持。在治理機制設計上主要是成本控制，強調公眾代表參與決策和監督。管理層薪酬。高管的薪酬標準要根據其企業成本控制水平和公眾滿意度與對應的政府公務員標準一致。

　　對壟斷性國企，國際通行的做法都是國有經營，這類國有企業經營基本原則是盈虧平衡，不賠不賺，應該以社會公共性作用為主，經濟性作用居次，以最大限度保證國民福利最大化。對其中一類稀缺資源類國企，為防止稀缺資源過度耗竭，必須對國內稀缺資源開發征收高額資源稅，再通過國家財政支出回饋公眾。在治理機制設計上，與公益性國有企業一樣，強調信息公開，在董事會的構成上要體現公共性和董事會的集體決策和監督。在管理層薪酬確定上應與公益性國有企業一樣，根據高管貢獻與對應的公務員標準一致。

　　對一般競爭性國企，則完全按照市場化的企業進行運作。

　　有了這樣的國企分類，對于《決定》確定的此輪國企改革的“重頭戲”——積極推進混合所有制經濟這樣一個現階段基本經濟制度的實現形式就有了推進的基礎，首先是從競爭性國企入手，同時推進自然壟斷型國企在產業鏈可競爭性環節逐步試點，通過廣泛引入社會資本進入，形成國有企業股權結構的多元化，進而推進企業法人治理結構的完善，真正打造出一批適應全球化時代的市場性企業，確保實現國有資本的放大功能和保值增值，并對國民經濟和全民資產作出國有企業的應有貢獻。

　　二是以推動管資本為主加強國資監管體制著力推進三層次國資管理架構。

　　從2002年國務院國資委成立以來，我國對國有資產的監管方式進行了比較大的改革，當時確立的目標是推進政企分開、政資分開、所有權和經營權分開，實現責權利三個統一和“管資產、管事和管人”的三結合，這十多年，尤其是央企結構上實現了國有經濟布局的戰略性調整，部分企業實現了“做大做強”的目標，但十年來的實踐仍面對一些深層次的問題沒有很好解決，主要表現就是，一是政企政資分開仍不徹底，國有資產監管仍以具體的企業管理為主，國有資產資本化程度不夠理想。二是國資監管缺位和越位現象同時存在，部門利益的驅使導致各政府職能部門過多地干涉到企業的微觀管理，監管者和經營者的行政化傾向較嚴重。三是國有經濟戰略布局仍然戰線過長，沒有很好向公益性、公共服務性領域和戰略性競爭領域集中，央企層面涉足競爭性領域過快，主頁不是很突出。

　　因為這樣的問題，導致近年來廣為社會詬病的“國有資產流失論”、“國企領導失位論”、“利益輸送論”和“不公平競爭論”等的現象存在。其核心問題就是經濟學上指出的“委托—代理”問題沒有很好解決，國資委成為雙重代理人角色，國資監管體系成為復雜的多級“委托—代理”關系，因為信息的不對稱和監管的不充分，國企運營中出現了大量的道德風險和逆向選擇難題，從而使得資產的代表者、資產的監管者和國有資本的投資運營者形成一個多重、多層次的利益博弈鏈條。

　　如何解決這樣的問題，就需要重構國有資產運營的授權體制。這次《決定》明確指出，完善國資監管方式的主要手段是要建立健全以管資本為主的國資監管體制。其實質是國資委作為全民資產的委托人要對國資主要進行股權運營，建立國有資本投資運營公司這樣一個中間層，來建立健全國資監管的三層架構，監管層今后不再介入具體的企業微觀層面，主要是通過管資本為著力點，以資本這樣一個“形態統一、目標統一，產權統一，效益評價標準統一”的特點，搭建市場化的產權或股權交易平臺，大力推進國有資產的資本化、證券化程度，以重塑有效的企業運營架構，避免重復建設、惡性競爭，切實提高國有資源配置效率，促進國有經濟乃至整個國民經濟發展的轉型升級。

　　三是以發展混合所有制為切入點重塑國企法人治理結構。國有資產“資本化”的重要微觀基礎就是完善現代企業制度所要求的企業法人治理結構。建立健全國有企業的法人治理結構，特別是構建有效、規范運作的董事會是國資委實現間接監管企業、實現“管資本”的必要前提。目前企業法人治理結構仍是個世界性的難題。在制度較為成熟的歐美等先進國家、跨國公司也不斷地出現各種丑聞，都不同程度地存在監管失效問題。在我國經濟轉型發展階段，這個問題也更加突出。其中，一個重要問題，就是“一股獨大”、企業的“內部人控制”問題。近年來出現的大量國有資產流失問題和企業利益輸送問題，都是法人治理結構建立不到位不健全的表現。破解之道就是要治理結構上進一步完善董事會制度，切實增強外部董事參與企業決策、行使監督的權力制衡機制。同時，要切實加大信息公開，對國企整個運營和國有資本財務和收益情況向社會公開。

　　在新一輪國企改革中，當然還需要進一步推進市場化的職業經理人制度，切實打破國有企業的行政屬性，徹底解決央企經營管理者“亦官亦商”的雙重身份。職業經理人制度是人才市場最具活力與前景的階層，是企業經營管理中最關鍵的因素。目前我國職業經理人的數量少、質量不高，職業經理人市場不規范，法制環境不健全、道德環境不成熟，職業經理人的市場化評價標準缺失。由于這些原因，造成我國國有企業激勵機制不健全，經營者選擇不合理。一定意義上說，培育成熟的職業經理人市場，建立有中國特色、符合國有企業發展實際的職業經理人制度是完善我國國有企業法人治理結構的重要工作，也是進一步深化我國國有企業改革的重要制度設計，這個問題尚需進一步破題。

　　在實施“一企一策”中積極發揮市場的力量

　　總的看起來，新一輪國企改革在思路上有了整體的制度設計框架，以上歸納的三個層面的總體設計是相輔相成，相互促進，一環套一環并不可割裂的。盡管在積極發展混合所有制經濟、加快國資監管體制改革上目前尚面臨一系列問題亟待破解。但這一輪改革的一個基本原則中央強調要“頂層設計”和“鼓勵試點”相結合。從國資委謀劃這輪國企改革的指導思想上則強調“一企一策”。目前一些重點行業和國資比重比較大的地方都出臺了很好的指導意見和實施方案。像中石油、中石化、中信集團、中國建材等等央企都結合企業自身特點，推出了別具特色的混合所有制方案。

　　當然，鑒于當前我國改革具有緊迫性、復雜性的特點，正如中央所說，改革進入了“深水區”，需要“啃硬骨頭”，今天國企改革發展面臨的問題不少是由來已久，非有“壯士斷腕”的精神不可，否則我們就不能抓住新一輪全球化、全面結構調整和以信息化為代表的新技術革命浪潮。鼓勵各地、各個行業、各類企業大膽試點和突破，必須以頂層設計為引導，想明白的、也為實踐證明卓有成效的國內外企業運營和資產監管方式，就需要大膽借鑒，勇于突破，不能再亦步亦趨了。

　　近年來，我國許多民營企業在資本運營模式和商業模式上的一系列重大創新，已經為國有企業改革譜寫了可資借鑒的成功范本；資本市場化的運營環境也基本形成，國有資本證券化的力度和深度已有廣泛的實施基礎。當前的國有企業改革就需要真正突破思想的障礙和利益的藩籬，要大膽試、大膽闖。甚至需要有著更多的“顛覆性創新”思維來推進新一輪國企改革。只要我們能始終本著對人民資產的負責精神、始終本著對國家和民族利益負責的態度，中國的國企改革和發展應當有著廣闊的未來。(此文國家行政學院研究員胡敏為《改革》雜志學術研討會上的發言稿)